КОМПЕНСАЦИИ И ИНЫЕ ВЫПЛАТЫ ПО СОЦИАЛЬНОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ, Понятие и виды компенсационных выплат, их отличие от других ВИДОВ МАТЕРИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ, ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ КОМПЕНСАЦИЙ — Право социального обеспечения. Институт пособий и компенсационных выплат

Наряду с денежной формой социального обеспечения граждан – в виде пенсий и пособий – в России действует и широко разветвленная натуральная форма государственной системы социального обеспечения – в виде социальных услуг, социального обслуживания.

В федеральных законах, регулирующих отношения по социальному обслуживанию граждан, не было однозначного указания на формы и виды социального обслуживания и социальных услуг. Лишь с 1 января 2022 года в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2022 г. № 442‑ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» (Закон о социальном обслуживании) определены формы социального обслуживания. К таковым относятся: социальное обслуживание на дому; полустационарное социальное обслуживание; стационарное социальное обслуживание.

Перечисленные формы социального обслуживания граждан осуществляется в следующих типах учреждений: стационарные учреждения социального обслуживания; комплексные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального обслуживания; социально‑реабилитационные центры для детей и подростков (несовершеннолетних); центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков; центры психолого‑педагогической помощи населению; центры экстренной психологической помощи по телефону; центры социальной помощи на дому; дома ночного пребывания; специальные дома для одиноких престарелых; геронтологические центры; иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

С 1 января 2022 года законодательно определена государственная система социальных услуг, которая может быть представлена в следующем виде:

– социально‑бытовые;

– социально‑медицинские;

– социально‑психологические;

– социально‑педагогические;

– социально‑трудовые;

– социально‑правовые;

– услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, имеющих ограничения жизнедеятельности, в том числе детей‑инвалидов;

– срочные социальные услуги.

Данный перечень услуг предоставляется разным категориям граждан: пожилым, инвалидам, семьям с детьми, оказавшимся в трудной жизненной ситуации. Конкретный вид оказываемых услуг зависит от типа учреждения (или формы) социального обслуживания.

Набор услуг, оказываемых гражданам, законодательно определяется органами исполнительной власти субъектов РФ. Обычно предоставляемые услуги закрепляются в перечне гарантированных услуг, утверждаемых в регионе. Перечислим наиболее типичные из них: материально‑бытовые услуги; услуги по организации питания, быта, досуга; социально‑медицинские услуги; санитарно‑гигиенические услуги; правовые услуги; реабилитационные услуги; ритуальные услуги.

Некоторые из них могут предоставляться гражданам в разных сочетаниях и комбинациях.

В свою очередь используя вышеуказанные классификационные критерии, названные системы социального обслуживания могут иметь свои соответствующие подсистемы.

Система социального обслуживания пожилых и инвалидов включает в себя три основные подсистемы:

– стационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов;

– полустационарное социальное обслуживание пожилых и инвалидов;

– социально‑медицинское обслуживание на дому пожилых и инвалидов.

В системе срочного социального обслуживания можно выделить подсистемы:

– временного приюта;

– бесплатной социально‑консультативной помощи.

Систему социальной реабилитации инвалидов можно определить как состоящую из следующих подсистем:

– медицинская реабилитация инвалидов;

– профессиональная реабилитация инвалидов;

– трудовое устройство инвалидов;

– протезно‑ортопедическая помощь инвалидам;

– обеспечение инвалидов средствами передвижения.

Система социального обслуживания детей может быть представлена в виде таких подсистем:

– социальное обслуживание детей дошкольного возраста в дошкольных детских учреждениях;

– социальное обслуживание детей‑сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

– социальное обслуживание детей в приемной семье.

Как видим, четко выраженной дифференциации общегосударственной системы социального обслуживания на страховую и бюджетную нет. Вместе с тем существует такой вид обязательного социального страхования, как страхование несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний[14].

Логично было бы предположить, что отдельно существует страховая система социального обслуживания пострадавших в результате несчастных случаев на производстве или профессиональных заболеваний. Но такой самостоятельной страховой системы нет. Социальное обслуживание и социальные услуги таким пострадавшим гражданам предоставляются учреждениями в формах и видах, изложенных выше. Фонд социального страхования РФ как страховщик производит страховое возмещение стоимости обслуживания и социальных услуг по правилам, нормам и в порядке, установленным в действующем законодательстве о данном виде социального страхования.

Государственная система социального обеспечения населения по видам обеспечения, как отмечалось выше, включает в себя: пенсионную систему; систему социальных пособий и компенсационных выплат; систему социальных услуг (социального обслуживания); систему социальной медицинской помощи и лечения; систему социальной помощи; систему социальных льгот и преимуществ.

Логично предположить, что каждой из названных систем должна соответствовать аналогичная, органично связанная с ней государственная система органов, непосредственно предоставляющих населению перечисленные виды социального обеспечения. Но этого нет. Причин множество: различия в финансовых источниках социального обеспечения, субъектном составе, в организационно‑правовых формах обеспечения граждан и др. Нет и единого нормативного правового акта, в котором бы содержался конкретный перечень органов, предоставляющих те или иные виды социального обеспечения. Указание на такие органы можно найти только в результате анализа норм многочисленных правовых актов, так или иначе касающихся вопросов социального обеспечения граждан.

Рассмотрим, что в общих чертах представляют собой органы, функционирующие в сфере социального обеспечения, и каковы их различия.

Обязательными участниками (субъектами) отношений по непосредственному социальному обеспечению каким‑либо видом социального материального блага считаются, с одной стороны, имеющие право или притязающие на него граждане, с другой – компетентные органы и организации, предоставляющие тот или иной вид социального обеспечения и которые определены законодательством.

Прежде выясним, о каких именно органах пойдет речь, если существуют две основные организационные формы социального обеспечения – обязательное социальное страхование и обеспечение за счет бюджетных ассигнований.

Вот два конкретных участника пенсионных отношений – застрахованный по обязательному пенсионному страхованию работник завода и военнослужащий из числа лиц офицерского состава. Предположим, что оба они имеют право на страховую пенсию по старости и пенсию за выслугу лет.

Как было сказано ранее, пенсионная система состоит из двух относительно самостоятельных систем – страховой и бюджетной. Значит, работник завода по поводу своей пенсии должен будет обратиться в местный орган ПФР. А если у него есть накопительная пенсия (накопительная часть страховой пенсии), которую он передавал в управление негосударственному пенсионному фонду, то он может обратиться и к данному фонду. Военнослужащий в свою очередь обращается через военный комиссариат по месту жительства в пенсионный орган Минобороны России. На этом примере отчетливо видно различие пенсионных органов, куда указанным лицам следует обращаться по поводу своей пенсии. Разграничивающими критериями здесь выступают формы организации пенсионного обеспечения – обязательное пенсионное страхование и государственное пенсионное обеспечение; виды государственных пенсий – страховая и бюджетная; источники финансирования – бюджет ПФР и бюджетные ассигнования и др.

Можно предположить, что такой подход можно использовать в отношении всех видов государственных пенсий, которые сгруппированы по двум пенсионным системам. Но это не так. Например, выплата социальной пенсии производится органом ПФР, хотя такая пенсия входит в состав бюджетной пенсионной системы.

Таким образом, не всегда имеющиеся критерии, например формы и виды социального обеспечения, могут прямо указывать на орган, предоставляющий тот или иной вид обеспечения.

Теперь выясним, какими могут быть компетентные органы в зависимости от такого вида социального обеспечения, как социальные пособия, и каковы категории их получателей. Наиболее типичный пример – предоставление пособия по беременности и родам.

Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» устанавливается право на пособие по беременности и родам разным категориям женщин. Например, такое пособие выдается женщинам, подлежащим социальному страхованию; обучающимся с отрывом от производства в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования; проходящим военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего составов в органах внутренних дел и в других случаях.

По действующим правилам указанным категориям женщин рассматриваемое социальное пособие назначается и выплачивается соответственно по месту их работы, учебы или службы. Но есть исключение. Так, это пособие назначается и выплачивается женщине по последнему месту работы (службы), если отпуск по беременности и родам наступил в течение месячного срока после увольнения с работы (службы) в следующих случаях: а) перевода мужа на работу в другую местность, переезда к месту жительства мужа; б) болезни, препятствующей продолжению работы или проживанию в данной местности (в соответствии с медицинским заключением, выданным в установленном порядке); в) необходимости ухода за больными членами семьи (при наличии медицинского заключения) или инвалидами I группы. Таким образом, в дело вступят различные органы, обязанные выплачивать это пособие. Другой пример. Теперь речь пойдет о таком разграничивающем критерии, как финансовые источники выплаты пособия по беременности и родам. Они могут быть разные. Так, женщинам, подлежащим обязательному социальному страхованию, эти пособия выплачиваются работодателем за счет средств ФСС России. Этим же фондом финансируются расходы на пособия женщинам, обучающимся с отрывом от производства в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, в учреждениях послевузовского профессионального образования. Непосредственную же выплату такого пособия осуществляет администрация образовательного учреждения. Женщины, проходящие военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего составов в органах внутренних дел, в Государственной противопожарной службе, в учреждениях и органах уголовно‑исполнительной системы, в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, в таможенных органах, получают это пособие за счет средств государственного бюджета в соответствующем органе.

Как видно из примера, один и тот же вид социального обеспечения может осуществляться за счет одних и тех же денежных средств, но выдаваться разными органами. Или, наоборот, один и тот же орган может предоставлять несколько видов социального обеспечения за счет разных финансовых источников.

Итак, существует многообразие органов, непосредственно предоставляющих социальное обеспечение. Чтобы выяснить, какой именно орган предоставляет тот или иной вид социального обеспечения, в каждом конкретном случае необходимо анализировать многочисленные нормативные правовые акты. Их исследование показывает следующее.

Помимо органов, непосредственно предоставляющих какой‑либо вид социального обеспечения, существуют и другие. К их числу, так или иначе имеющих отношение к вопросам социального обеспечения, можно отнести, например, федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, соответствующие органы субъектов РФ и местного самоуправления, фонды обязательного социального страхования, некоммерческие и иные организации, администрацию организаций и учреждений.

Не все из перечисленных органов напрямую соприкасаются с гражданами и предоставляют им тот или иной вид обеспечения. Они могут прямо или косвенно (опосредованно) иметь касательство к сфере социального обеспечения населения. Примером косвенного отношения к сфере социального обеспечения может служить деятельность федеральных органов законодательной власти. Так, Федеральное Собрание как высший орган законодательной власти нельзя назвать органом социального обеспечения, так как он не имеет непосредственной связи с конкретным гражданином. Но от принимаемых этим законодательным органом федеральных законов зависит само социальное обеспечение российских граждан.

Правительство РФ является федеральным государственным органом исполнительной власти общей компетенции, который следует считать главным инструментом исполнения конституционных норм, реализации основных направлений политики государства, в том числе и в социальной сфере. Для этого правительство наделено широкими полномочиями во всех областях жизни населения. На него также возложена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, включая и их социальное обеспечение. Само же федеральное правительство тоже не имеет прямого контакта с гражданами по поводу непосредственного предоставления им социального обеспечения.

Следовательно, имеются органы, на которые возложены вопросы осуществления (и общего управления) сферой социального обеспечения[15].

Правительству РФ подчиняются центральные органы федеральной исполнительной власти – федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и т. п.

Через них правительство проводит всю работу по выполнению возложенных на него законодательством задач, в том числе по социальному обеспечению. Так, в структуру федерального правительства входит Минтрудсоцзащиты. Через это министерство правительство обеспечивает осуществление государственной политики в области социального обеспечения. В свою очередь нижестоящие органы, подведомственные Минздравсоцразвития России, например районные или городские отделы (комитеты, управления, службы) социальной защиты населения[16] или занятости населения, напрямую связаны с гражданами, поскольку предоставляют им тот или иной вид социального обеспечения.

Таким образом, существуют органы, входящие в систему государственной исполнительной власти. Они в зависимости от своего положения (иерархического уровня по властной вертикали) могут иметь или не иметь прямую связь с гражданами по поводу их социального обеспечения. Все связи между указанными государственными органами (по вертикали – сверху вниз) основаны на принципе подчинения друг другу, т. е. отношений подчинения и власти. (Эти отношения регулируются нормами административного права. Они складываются в сфере деятельности исполнительной власти, например между органами, подведомственными Минздравсоцразвития России.)

Подобную аналогию можно проследить и во взаимоотношениях между органами, входящими в систему каждого социального страхового фонда (ПФР, ФСС России, ФФОМС). Эти фонды не являются органами государственной исполнительной власти. Содержание же отношений между органами внутри структуры каждого фонда носит административный характер. Иными словами, во внутренних взаимосвязях указанных органов наблюдаются также отношения подчинения и власти, поэтому такие отношения могут также регламентироваться нормами административного права. Следовательно, четко выраженные отношения административно‑правового характера по вертикали имеются внутри самой системы некоторых органов, предоставляющих тот или иной вид социального обеспечения. Такие отношения есть между органами, входящими в структуру ПФР, ФСС России, ФФОМС. Между самими органами (по вертикали) действует принцип подчинения и власти.

Как было сказано выше, в отдельных случаях предоставление некоторых видов социального обеспечения осуществляет работодатель в лице администрации организаций и учреждений. Тем самым государство делегировало им часть своих полномочий. В этом проявляется действие основного принципа права социального обеспечения – создание максимальных удобств гражданам при реализации ими своего права на тот или иной вид социального обеспечения.

При этом отметим главную особенность. Между субъектами материальных отношений по социальному обеспечению – гражданами и органами (организациями) – нет отношений подчинения и власти. Следовательно, административно‑правовых отношений между гражданами – получателями материального блага, т. е. того или иного вида социального обеспечения, и органами, их предоставляющими, нет.

Таким образом, в сфере социального обеспечения существуют различные органы и организации. Условно мы их выделим в два основных типа. Первый тип – это органы, непосредственно предоставляющие соответствующие виды социального обеспечения. Ко второму типу отнесем органы, имеющие опосредованное отношение к социальному обеспечению. И те и другие так или иначе связаны друг с другом. Их деятельность одинаково важна, поскольку является гарантией осуществления прав граждан на социальное обеспечение.

Принимая во внимание объем правомочий органов, степень их участия в социальном обеспечении населения, можно выделить пять основных классов органов, осуществляющих свои функции по социальному обеспечению.

Первый класс – органы государственной власти и органы муниципальных образований. О них говорилось выше. Под ними также подразумеваются органы различных федеральных министерств и ведомств, например Минтрудсоцзащиты России, МВД России, Минобороны России и пр.

Второй класс – органы обязательного социального страхования. В данном случае речь идет об органах, входящих в структуру ПФР, ФСС России, ФФОМС, начиная с федерального уровня и заканчивая местным уровнем.

Третий класс – негосударственные органы, например негосударственные пенсионные фонды. Им государство передало некоторые полномочия по накопительным пенсиям(накопительной части трудовой пенсии).

Четвертый класс – общественные организации: это профсоюзы, общественные организации инвалидов, например Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество слепых, Всероссийское общество глухих.

Пятый класс – это работодатели (администрация организаций и учреждений), которые непосредственно осуществляют выдачу гражданам отдельных видов социального обеспечения.

Участие и роль этих органов в социальном обеспечении населения различна и зависит от того, какими полномочиями они наделены согласно действующему законодательству. Несмотря на имеющиеся различия, у них есть одна общая и объединяющая их цель – социальное обеспечение граждан. Названные выше органы и осуществляют в целом социальное обеспечение в стране[17].

Одно из значений слова «организация» – это «организованность, планомерное продуманное устройство»[18]. Другими словами, организация – это совокупность разнообразных мер, принимаемых руководством органов социального обеспечения. Такие меры способствуют развитию, упорядочению и совершенствованию работы этих органов. Главная цель таких мер – упорядочить всю многогранную деятельность органов социального обеспечения.

Вне зависимости от типа, класса и уровня органов (федеральные, региональные или местные) и организационно‑правовой формы социального обеспечения (обязательное социальное страхование, обеспечение за счет ассигнований из государственного бюджета) им свойственны одинаковые принципы, формы, методы и приемы организации своей работы. Это касается планирования работы; работы с обращениями граждан; с общественными организациями; ведения справочно‑кодификационной работы.

Планирование работы

В основе планирования – основной метод осуществления организаторской функции и социальной политики государства. Планирование включает в себя следующие аспекты: разработку плана, организацию его осуществления, контроль его выполнения. С помощью планирования решаются многие задачи, в том числе задачи повышения эффективности работы органов социального обеспечения.

В районных (городских) органах социального обеспечения составляются графики и планы работы. Графики работы утверждаются администрацией города (района) или руководителем органа социального страхового фонда. График работы предполагает обязательное указание рабочих и выходных дней, начала и окончания работы, перерыва в работе. Приемные дни указываются отдельно, с указанием времени приема. В органах социального обеспечения используются разные системы (способы) приема: участковая система или функциональная. При участковой системе в органе социального обеспечения обычно бывает два‑три приемных дня. Если орган применяет функциональную специализацию, то, как правило, все рабочие дни считаются приемными. Каждый специалист органа социального обеспечения (в дальнейшем – работник) имеет свой график работы. На двери его рабочего кабинета указываются фамилия, имя, отчество, занимаемая должность, дни и время приема.

Приемные дни должны совпадать у всех работников органа социального обеспечения. Это необходимо для того, чтобы гражданам в определенных случаях можно было обратиться к руководителю или заместителю руководителя учреждения.

Некоторые органы социального обеспечения имеют консультационные пункты, расположенные на территории района или города. В таких случаях обязательно должен быть график работы этих пунктов с указанием их адреса.

Если в структуре учреждения социального обеспечения имеются структурные подразделения, например учреждения медико‑социальной экспертизы, то в обязательном порядке вывешивается график их работы. Кроме того, на видном месте помещается график работы вышестоящего органа социального обеспечения.

Кроме графиков в учреждении социального обеспечения составляются годовой перспективный план и текущий план работы.

Годовой план основных мероприятий утверждается администрацией района (города) или руководителем социального страхового фонда. В этот план обязательно включаются следующие разделы:

1) обеспечение граждан пенсиями;

2) обеспечение граждан социальными пособиями;

3) социальное обслуживание пожилых и инвалидов;

4) обеспечение трудового устройства и профессионального обучения инвалидов;

5) материально‑бытовое обслуживание пенсионеров;

6) повышение квалификации работников органа;

7) методическая работа;

8) научная организация труда;

9) работа с общественностью;

10) просветительская работа – пропаганда правовых знаний;

11) культурно‑массовая работа.

Эти разделы могут быть оформлены в виде самостоятельных годовых планов органа социального обеспечения.

На основе годового плана мероприятий составляются квартальные планы основных мероприятий, утверждаемые руководителем органа социального обеспечения.

Сотрудники учреждения составляют свои текущие рабочие планы на месяц, конкретизируя их с разбивкой на недели и дни.

К рабочим планам предъявляются соответствующие требования. Они должны быть конкретными, реально выполнимыми, содержать дату исполнения и исполнителя.

Все планы и графики, составляемые в учреждении социального обеспечения, подписываются его руководителем.

На практике применяется форма плана, содержащая следующие атрибуты: гриф утверждения (кем и когда утвержден план работы); наименование мероприятия; срок исполнения; исполнители (с указанием фамилии, имени, отчества, должности работника); отметка об исполнении; подпись составителя плана.

Функции[22] по выработке государственной политики и по правовому регулированию в области социальной защиты и социального обеспечения населения в стране осуществляет специальный федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таковым органом является Минтрудсоцзащиты России[23]. Оно осуществляет также координацию и контроль деятельности находящейся в его ведении Федеральной службы по труду и занятости, руководство деятельностью подведомственных федеральных государственных учреждений, в том числе федеральных учреждений медико‑социальной экспертизы, федеральных государственных унитарных предприятий, а также координирует деятельность ПФР, ФСС России, ФФОМС.

Свои функции Минтрудсоцзащиты России осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями независимо от их организационно‑правовой формы[24].

Полномочия Минтрудсоцзащиты России разнообразны. Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ о социальном развитии. По вопросам, требующим решения федерального правительства, министерство готовит и другие документы – проекты планов работы, прогноз показателей своей деятельности и др.

Минтрудсоцзащиты России вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, которые отнесены к его компетенции. Так, оно утверждает административные регламенты, относящиеся к направлениям непосредственно как деятельности самого министерства, так и деятельности подведомственных ему федеральных государственных учреждений[25].

Министерство принимает различные нормативные акты в соответствии с направлениями своей деятельности. Так, в деле организации медико‑социальной экспертизы (МСЭ) граждан министерство утверждает форму направления граждан на МСЭ, форму акта МСЭ и порядок его составления, формы справки о результатах установления степени утраты профессиональной трудоспособности и выписки из акта освидетельствования граждан с указанием результатов установления степени утраты профессиональной трудоспособности.

В сфере пенсионного обеспечения министерство также принимает разные виды актов, например Порядок организации работы по вопросам, касающимся ведения пенсионной документации, подтверждения периодов работы и стажа, дающей право на различные виды пенсий, их подсчета и т. п. Правила, регламентирующие обращение за пенсиями, их назначение и выплату, перерасчет размера пенсии, переход с одного вида пенсии на другой; Перечень документов, необходимых для установления пенсий; разъяснения о порядке применения законодательства о пенсионном обеспечении; Положение об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях и иные виды актов.

В сфере социального обслуживания граждан министерство принимает акты, аналогичные приведенным выше: Порядок заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов; Формы примерного договора о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов; Перечни заболеваний, возникновение или обострение которых может быть связано с выполнением работ по ликвидации последствий аварий на Чернобыльской АЭС и других территориях; Форма справки, подтверждающей факт установления инвалидности, и пр.

Министерство также обобщает практику применения законодательства, проводит анализ реализации государственной политики в закрепленных за ним сферах деятельности. Работники аппарата министерства организуют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принимают по ним решения и направляют ответы в установленные законодательством сроки. При этом они руководствуются Должностным регламентом федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах.

Минтрудсоцзащиты России наделено соответствующими полномочиями по международному сотрудничеству в относящейся к его деятельности области.

Возглавляет этот федеральный орган министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Структурными подразделениями министерства являются департаменты, формируемые по направлениям деятельности. В их состав входят соответствующие отделы.

Помимо вопросов организационного характера, касающихся непосредственно самого министерства, министр наделен рядом полномочий в области взаимодействия с внебюджетными фондами обязательного социального страхования. Так, министр вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей ПФР, ФСС России, ФФОМС; проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность названных фондов; по представлению руководителей указанных фондов – проекты федеральных законов о бюджетах фондов и об их исполнении.

Министр принимает нормативные правовые акты по направлениям деятельности перечисленных фондов и назначает проверки их деятельности[26].

Министр обладает также и другими правами, в частности дает поручения органам и учреждениям, подведомственным министерству, и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных федеральных служб и агентств; издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам в сфере деятельности министерства – приказы ненормативного характера.

Воссоздание министерства предполагает формирование надлежащей организационно‑управленческой структуры, которая должна отвечать целям и задачам, поставленным перед ним. Поэтому в 2022 г. были образованы соответствующие структурные подразделения. Основными из них являются:

– Федеральная служба по труду и занятости;

– департамент развития государственной службы;

– департамент комплексного анализа и прогнозирования;

– департамент по делам инвалидов;

– департамент развития социального страхования;

– департамент пенсионного обеспечения;

– департамент оплаты труда, трудовых отношений и социального партнерства;

– департамент управления делами;

– департамент демографической политики и социальной защиты населения и пр.

Указанные структурные подразделения в своей деятельности руководствуются положениями, утвержденными приказами министра. Например, на сотрудников департамента по делам инвалидов министерства распространяются нормы Положения об этом департаменте, утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 4 сентября 2022 г. № 165. В соответствии с данным Положением к ведению указанного департамента относятся следующие вопросы:

– совершенствование законодательства и выработка единой стратегии в сфере социальной реабилитации и интеграции инвалидов, в том числе детей‑инвалидов;

– разработка и реализация государственной программы, а также координация исполнения иных программ по созданию и устойчивому развитию доступной для инвалидов среды и равных возможностей;

– нормативно‑правовое регулирование и организация проведения медико‑социальной экспертизы;

– организация деятельности по социальной реабилитации инвалидов, в том числе по предоставлению инвалидам технических средств реабилитации, включая протезно‑ортопедические изделия;

– социальная поддержка лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф, а также граждан, пострадавших в результате иных чрезвычайных ситуаций, террористических актов, испытаний ядерного оружия;

– взаимодействие и государственная поддержка деятельности общественных объединений инвалидов и т. д.

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2022 г. № 210ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на руководителя каждого структурного подразделения министерства возложена ответственность за организацию предоставления государственных услуг министерством и за координацию деятельности по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций. Перечень таких услуг содержится в приказе Минтруда России от 18 сентября 2022 г. № 469 «Об организации работ по предоставлению государственных услуг и исполнению государственных функций Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации, Федеральной службой по труду и занятости, Пенсионным фондом Российской Федерации, Фондом социального страхования Российской Федерации и федеральными государственными учреждениями медико‑социальной экспертизы, находящимися в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации». Предписания данного регламента распространяются на сотрудников каждого департамента министерства. Такие акты можно называть ведомственными нормативными актами общего назначения.

Наряду с регламентами общего назначения имеются регламенты, которые используются должностными лицами в узком направлении деятельности министерства. К примеру, приказом Минтруда России от 29 июня 2022 г. № 10н утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными. Само название регламента свидетельствует о его узком или специальном назначении – предоставление государственной услуги безработным гражданам.

Наряду с указанными структурными подразделениями министерство создает различные комиссии и советы. К примеру, в соответствии приказом Минтруда России от 12 марта 2022 г. № 97 образована Комиссия по проведению экспертной оценки последствий договоров аренды, заключаемых учреждениями, подведомственными Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации, являющимися объектами социальной инфраструктуры для детей, для обеспечения образования, воспитания, развития, отдыха и оздоровления детей, оказания им медицинской, лечебно‑профилактической помощи, социальной защиты и социального обслуживания детей, а приказом министра от 27 февраля 2022 г. № 81 создан экспертный совет по вопросам демографического развития при Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации. Возглавляют эти органы руководители, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Правительством РФ. Финансирование расходов на содержание служб и агентств осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Их самостоятельность определяется полномочиями, установленными для них соответствующими нормативными правовыми актами – положениями об этих органах.

Итак, государственная система органов социального обеспечения населения на федеральном уровне представляет собой сложную организационно‑управленческую структуру:

– Минтрудсоцзащиты России и его центральный аппарат (департаменты и отделы);

– федеральная служба[27];

– департаменты.

Органы социального обеспечения на уровне субъектов Российской Федерации, на районном (городском) и местном уровне могут носить разные наименования – министерства, департаменты, комитеты, управления, отделы социального развития или социальной защиты населения (региональные и местные органы социального обеспечения), но задачи и функции в целом у них одинаковые.

Особенностью нижестоящих органов социального обеспечения населения в субъектах Российской Федерации является то, что они находятся в двойном подчинении – Минтрудсоцзащиты России и администрации субъекта Российской Федерации, района (города), муниципальных образований.

Правомочия региональных органов социального обеспечения населения определяются теми задачами, которые стоят перед Минтрудсоцзащиты России.

Основные задачи, функции и организационная структура региональных органов социального обеспечения закрепляются в Положениях об этих органах, которые обычно утверждаются актами исполнительного органа субъектов РФ.

Региональный орган социального обеспечения, или, как его обычно называют, региональный орган социальной защиты населения (региональный орган СО, региональный орган СЗН), является отраслевым органом исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающим реализацию политики Российской Федерации и субъекта РФ в области социальной защиты пожилых граждан, инвалидов, семей с детьми, а также иных нетрудоспособных категорий населения, нуждающихся в социальной поддержке.

Региональный орган СЗН в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, международными договорами России, федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, уставом или положением о субъекте РФ, законами и иными нормативными правовыми актами о субъекте РФ, а также Положением о региональном органе социального обеспечения.

Региональный орган СО, как правило, является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, бюджетные и иные счета в банке и казначействе. Финансирование расходов на его содержание осуществляется за счет средств, предусмотренных в бюджете субъекта РФ на государственное управление. Имущество, необходимое для осуществления деятельности, передается данному органу в оперативное управление.

Свою деятельность региональный орган СЗН осуществляет во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, Законодательным органом субъекта РФ, органами исполнительной власти субъекта РФ, отделениями ПФР, ФСС России, ТОФМС, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями.

Региональный орган СО возглавляет государственную систему органов социального обеспечения. (На местах они чаще всего имеют наименование органов социальной защиты населения.) Организационная структура его может включать в себя:

– республиканские, краевые, областные, окружные и районные управления (комитеты, отделы) социальной защиты населения;

– учреждения нестационарного и стационарного социального обслуживания;

– учреждения государственной службы медико‑социальной экспертизы (МСЭ);

– учреждения государственной службы реабилитации инвалидов;

– учреждения социальной помощи для лиц без определенного места жительства;

– центр по обработке информации по начислению и выплате пенсий и пособий;

– центры помощи семье и детям;

– социальные приюты для детей и подростков;

– другие государственные учреждения, осуществляющие деятельность в области социальной защиты населения.

Основными задачами регионального органа являются:

– реализация государственной политики в области социальной защиты престарелых граждан, инвалидов, семей с несовершеннолетними детьми, а также нуждающихся в социальной поддержке иных нетрудоспособных групп населения, проживающих в регионе;

– осуществление межотраслевой координации в области социальной защиты населения и мониторинга социально‑экономического положения отдельных групп населения, анализ на его основе состояния социальной поддержки пожилых граждан, инвалидов, профилактики детской беспризорности и безнадзорности, положения семьи и прогнозирование путей развития социальной защиты;

– формирование оптимальной сети органов и учреждений социальной защиты, повышение эффективности их работы, развитие новых форм и видов социального обслуживания населения, в том числе за счет привлечения негосударственных организаций;

– организация работы по внедрению современных информационных технологий и автоматизированных систем, формирование банка данных обслуживаемых лиц;

– обеспечение контроля за правильным и единообразным применением законодательства, требований государственных стандартов, иных норм в области организации социальной защиты населения.

Региональный орган СЗН осуществляет многие функции, такие как:

– разработка мероприятий по реализации государственной политики в области социальной защиты населения (целевые и комплексные программы), проектов законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих отношения в области социальной защиты населения, внесение этих проектов на рассмотрение в соответствующие органы исполнительной власти субъекта РФ и должностным лицам, проведение заключения по проектам правовых актов, подготовленных другими органами исполнительной власти города;

– осуществление организационно‑методического руководства работой нижестоящих органов социальной защиты населения, других подведомственных учреждений по выполнению ими во взаимодействии с территориальными органами исполнительной власти возложенных задач по социальной защите населения;

– организация работы по назначению и выплате пособий семьям с детьми, ежемесячных и единовременных компенсаций малообеспеченным жителям региона, организация других социальных выплат;

– взаимодействие с учреждениями почтовой связи, кредитными и другими организациями по вопросам осуществления социальных выплат;

– организация работы по материально‑бытовому устройству инвалидов и престарелых, установлению статуса льготных категорий граждан и выдаче документов о праве на льготы. При этом орган осуществляет в пределах своей компетенции контроль за реализацией соответствующими ведомствами льгот, установленных законодательством для отдельных категорий граждан;

– заключение договоров с транспортными организациями, осуществляющими междугородные перевозки льготных категорий граждан, а также с операторами связи и возмещение им понесенных расходов в порядке, установленном законодательством;

– организация работы по социальному обслуживанию пожилых и инвалидов, разработка мер, направленных на повышение эффективности, развитие форм и видов социального обслуживания, обеспечение адресной социальной поддержки малоимущих.

Региональный орган СО организует социально‑бытовое, медицинское и культурное обслуживание лиц, проживающих в стационарных учреждениях социальной защиты; работу по медико‑социальной экспертизе граждан, а также формирует и развивает сеть учреждений Государственной службы МСЭ.

Сотрудники регионального органа СЗН принимают меры по созданию и развитию сети органов и учреждений социальной защиты в зависимости от потребности в них населения, а также содействуют созданию и развитию негосударственных служб, осуществляющих социальное обслуживание нетрудоспособного населения.

Основные задачи регионального органа СЗН определены и в финансовой сфере. К ним относится, например, участие в разработке проекта закона о бюджете субъекта РФ; выполнение функций распорядителя бюджетных средств региона; осуществление контроля за исполнением бюджета и использованием внебюджетных средств и внутриведомственного контроля деятельности подведомственных учреждений и организаций; организация и проведение конкурсов по размещению заказа на поставку товаров; выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд в сфере социального обеспечения.

С учетом мнения территориальных органов исполнительной власти субъекта РФ региональным органом СЗН разрабатываются предложения по развитию и укреплению материально‑технической базы отрасли, формируется перечень объектов строительства и реконструкции для включения их в социальный заказ и др.

На региональный орган СО возложено решение и таких задач, как взаимодействие с территориальными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления по всем вопросам социальной защиты населения, а также с общественными, благотворительными, коммерческими, некоммерческими организациями; определение потребности подведомственных ему органов и учреждений в специалистах, осуществление контроля за работой по подбору и расстановке кадров в них; организация подготовки и повышения квалификации работников; проведение работы по реализации социальных гарантий, установленных для государственных служащих; решение вопросов улучшения условий труда и быта сотрудников; осуществление в пределах своей компетенции контроля за соблюдением федерального законодательства и законодательства субъекта РФ в области социальной защиты населения и пр.

В установленные сроки работники регионального органа СО рассматривают предложения, заявления и жалобы граждан, а также осуществляют прием населения по вопросам, отнесенным к его компетенции; анализируют причины, вызывающие обращения граждан, и принимают соответствующие меры к их устранению.

Для решения задач региональный орган СО имеет право:

– вносить предложения по совершенствованию законодательства в области социальной защиты населения;

– принимать меры по развитию системы социальной защиты и вносить в правительство субъекта РФ предложения о введении новых форм обслуживания, о развитии сети учреждений, видов социальной помощи;

– обобщать практику применения законодательства по вопросам социального обеспечения, издавать и направлять в подведомственные организации инструктивно‑методические указания по различным направлениям деятельности;

– владеть и пользоваться имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, и т. д.

Руководство региональным органом СЗН осуществляется по принципу единоначалия, возглавляет его руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности исполнительным органом субъекта РФ. По представлению руководителя регионального органа СЗН его заместители назначаются на должность и освобождаются от должности в аналогичном порядке.

Для того чтобы решать поставленные перед региональным органом СЗН основные задачи, его руководитель наделен широкими полномочиями: это организация работы и руководство деятельностью регионального органа СЗН, координация и контроль за деятельностью подведомственных органов и учреждений социальной защиты; участие в заседаниях правительства субъекта РФ, различных совещаниях, проводимых региональными органами государственной власти по вопросам, отнесенным к компетенции данного органа; внесение в установленном порядке на рассмотрение органов исполнительной власти субъектов РФ и должностных лиц проектов правовых актов, предложений по совершенствованию законодательства региона, иных предложений по вопросам деятельности регионального органа СЗН.

В пределах своей компетенции руководитель регионального органа СО издает приказы и распоряжения, обязательные для исполнения работниками регионального органа и подведомственных органов и учреждений социальной защиты, осуществляет контроль за их исполнением, назначает на должность и освобождает от должности работников аппарата регионального органа, а также руководителей нижестоящих учреждений социальной защиты населения, руководителей стационарных учреждений социального обслуживания и других подведомственных ему учреждений, заключает с ними трудовые договоры. Назначение на должности руководителей нижестоящих органов социальной защиты населения осуществляется по согласованию с главами административно‑территориальных образований. Руководитель регионального органа СЗН также определяет полномочия своих заместителей, распределяет обязанности между ними, утверждает должностные инструкции руководителей структурных подразделений регионального органа, утверждает положения о структурных подразделениях регионального органа СЗН, положения (уставы) о подведомственных органах и учреждениях, а также структуру и штатное расписание, смету расходов на содержание работников в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете субъекта РФ на государственное управление.

Руководитель регионального органа СЗН ведает и кадровыми вопросами: организует работу по повышению квалификации кадров, формированию кадрового резерва, улучшению условий труда и быта сотрудников, обеспечивает соблюдение государственными служащими и другими работниками правил внутреннего трудового распорядка, должностных инструкций, порядка работы со служебными документами. Как руководитель государственного органа он подписывает бухгалтерскую и статистическую отчетность, несет ответственность за правильность и своевременность ее предоставления, осуществляет другие полномочия в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и нормативными правовыми актами субъекта РФ.

При региональном органе СЗН образуется коллегия, в состав которой входят руководитель органа СЗН (председатель коллегии), его заместители (члены коллегии по должности), руководители структурных подразделений и подведомственных организаций. Члены коллегии, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются правительством субъекта РФ по представлению руководителя регионального органа СЗН. Коллегия рассматривает вопросы деятельности регионального органа СО и подведомственных ему организаций, по итогам заседаний коллегии оформляются протоколы, постановления и по необходимости – приказы руководителя регионального органа.

Основные задачи регионального органа СЗН, его функции, организационная структура в той или иной мере одинаковы для всех органов СЗН субъектов Российской Федерации.

Региональные органы социального обеспечения населения имеют в своем подчинении нижестоящие органы – районные, городские управления, отделы, комитеты социальной защиты населения.

Социальное обслуживание в обобщенном виде представляет собой комплекс разнообразных услуг и выдачу материальных благ в натуральной форме престарелым, инвалидам, нетрудоспособным, семьям с детьми.

Правовое регулирование отношений по социальному обслуживанию указанных категорий граждан осуществляется в соответствии с федеральными законами от 21 ноября 2022 г. № 323‑ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», от 28 декабря 2022 г. № 442‑ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Во исполнение этих федеральных законов федеральными органами исполнительной власти и субъектами РФ было принято множество подзаконных актов.

Социальное обслуживание неразрывно связано с общей системой социального обеспечения пожилых и нетрудоспособных граждан, которое осуществляется в денежной форме (в виде пенсий, пособий, компенсаций) и рассматривается как дополнение к ним[28].

С 2022 года система социального обслуживания (как организационно‑управленческая структура в России) включает в себя:

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно‑правовому регулированию в сфере социального обслуживания (Минтрудсоцзащиты РФ);

– орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный на осуществление полномочий в сфере социального обслуживания;

– организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти;

– организации социального обслуживания, находящиеся в ведении субъекта РФ;

– негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в том числе социально ориентированные некоммерческие организации, предоставляющие социальные услуги;

– индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание.

Как правило, социальные службы и организации по их обслуживанию находятся в ведении федеральных, региональных и муниципальных органов государственной власти. Социальные услуги могут также предоставляться и частными организациями, включая индивидуальных предпринимателей (без образования юридического лица и при наличии соответствующим образом оформленных документов – лицензии, аттестации, аккредитации).

Социальное обслуживание и услуги могут осуществляться бесплатно и за плату. Социальной услугой признается лишь такая услуга, которая предоставляется бесплатно или за неполную ее стоимость, т. е. полностью или хотя бы частично за счет средств общества, поэтому она и называется «социальная услуга».

Критерии бесплатных или частично оплачиваемых социальных услуг определены в Федеральном законе «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». К числу лиц, подпадающих под воздействие специальных органов, оказывающих социальные услуги, относятся пожилые граждане, инвалиды, в том числе дети‑инвалиды, а также иные категории лиц, определенные в законодательстве как оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, которую они не могут самостоятельно преодолеть[29].

Социальное обслуживание, как отмечалось, осуществляется в форме социального обслуживания на дому; полустационарного социального обслуживания; стационарного социального обслуживания.

Социальные услуги гражданам в разных сочетаниях и в зависимости от их индивидуальных потребностей предоставляются в следующих типах учреждений:

– стационарные учреждения социального обслуживания;

– комплексные центры социального обслуживания;

– территориальные центры социальной помощи семье и детям;

– центры социального обслуживания;

– социально‑реабилитационные центры для детей и подростков (несовершеннолетних);

– центры помощи детям, которые остались без попечения родителей;

– социальные приюты для детей и подростков;

– центры психолого‑педагогической помощи населению;

– центры экстренной психологической помощи по телефону;

– центры социальной помощи на дому;

– дома ночного пребывания;

– специальные дома для одиноких престарелых;

– геронтологические, гериатрические центры;

– иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

Стационарное социальное обслуживание может предоставляться также в таких учреждениях СЗН общего типа, как дома для ветеранов, для пожилых, для инвалидов и др.

В специальные дома‑интернаты (специальные отделения) принимаются на обслуживание граждане, частично или полностью утратившие способность к самообслуживанию и нуждающиеся в постоянном уходе со стороны, из числа освобождаемых из мест лишения свободы особо опасных рецидивистов. В такие дома помещаются и другие лица, за которыми в соответствии с действующим законодательством установлен административный надзор, а также престарелые и инвалиды, ранее судимые или неоднократно привлекавшиеся к административной ответственности за нарушение общественного порядка, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, направляемые из учреждений органов внутренних дел.

Каждое учреждение социального обслуживания функционирует в соответствии с положениями о них и на основании нормативных правовых актов. Например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. «О мерах по развитию сети учреждений социальной помощи для лиц, оказавшихся в экстремальных условиях без определенного места жительства и занятий» было утверждено Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий.

Руководство и координацию деятельности данных учреждений на местах осуществляют местные органы СЗН.

Во многих регионах страны на основе Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр экстренной психологической помощи по телефону», Методических рекомендаций по организации деятельности государственного (муниципального) учреждения «Центр социальной помощи семье и детям» местные органы СЗН осуществляют работу по созданию таких учреждений и их функционированию.

В перечисленных выше стационарных учреждениях предоставляется полный комплекс социальных услуг и обслуживания названным категориям лиц. Причем конкретный вид оказываемых услуг зависит от типа учреждения (или формы социального обслуживания), который их предоставляет.

Набор услуг, оказываемых нуждающимся гражданам, определяется в перечне гарантированных государством социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания в каждом субъекте Российской Федерации.

Пожилым гражданам и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания, могут быть при необходимости предоставлены различные услуги. Так, материально‑бытовые услуги включают в себя: предоставление жилой площади, помещений для организации реабилитационных мероприятий, лечебно‑трудовой деятельности, культурно‑бытового обслуживания, а также передачу в пользование мебели; содействие в организации предоставления услуг организациями торговли и связи; компенсацию расходов на проезд, обучение, лечение, консультации.

К услугам по организации питания, быта, досуга относится следующее: приготовление и подача пищи, включая диетическое питание; предоставление мягкого инвентаря (одежды, обуви, нательного белья, постельных принадлежностей).

В качестве организации досуга предоставляются книги, журналы, газеты, оказывается помощь в написании писем; при выписке из учреждения социального обслуживания предоставляется одежда, обувь, выплачивается денежное пособие; гарантируется сохранность личных вещей, ценностей и пр.

Социально‑медицинские и санитарно‑гигиенические услуги состоят в обеспечении ухода с учетом состояния здоровья; содействии в проведении МСЭ; проведении реабилитационных мероприятий; оказании первичной медико‑санитарной и стоматологической помощи; организации прохождения диспансеризации; госпитализации нуждающихся в лечебно‑профилактические учреждения; содействии в направлении на санаторно‑курортное лечение; оказании психологической поддержки; содействии в получении платной зубопротезной (кроме протезов из драгоценных металлов и других дорогостоящих материалов) и протезно‑ортопедической помощи и т. п.

Лицам, проживающим в стационарных учреждениях, оказываются также и правовые услуги: помощь в оформлении юридических документов; помощь по вопросам пенсий и предоставления других социальных выплат; содействие в получении льгот и преимуществ; содействие в получении консультативной помощи; обеспечение представительства в суде; содействие в получении бесплатной помощи адвоката; помощь в сохранении занимаемых ранее по договору найма или аренды жилых помещений в домах государственного, муниципального и общественного жилищных фондов в течение шести месяцев с момента поступления в стационарное учреждение социального обслуживания, а также во внеочередном обеспечении жилым помещением в случае отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания по истечении указанного срока, если не может быть возвращено ранее занимаемое жилое помещение.

Более того, лицам, находящимся в подобных учреждениях, может быть оказано содействие в получении (например, инвалидам) образования с учетом их физических возможностей и умственных способностей; может быть оказано содействие в социально‑трудовой реабилитации, а также в организации ритуальных услуг.

Вышеперечисленные услуги предоставляются пожилым гражданам и инвалидам как на дому, так и в условиях полустационарного обслуживания.

Данное обслуживание осуществляют, как правило, стационарные учреждения СЗН, в которых организуются отделения дневного или ночного пребывания.

К числу социальных услуг, предоставляемых в порядке полустационарного социального обслуживания, относятся услуги по организации питания, быта и досуга; социально‑медицинские услуги; содействие в получении образования; правовые услуги и пр.

Социально‑медицинское обслуживание на дому осуществляется специализированными отделениями организаций социального обслуживания. К работе в них привлекаются медицинские работники соответствующего профиля.

В последнее время получили развитие другие формы социального обслуживания нуждающихся лиц. Например, срочное бесплатное социальное обслуживание, осуществляемое в целях оказания неотложной помощи разового характера гражданам пожилого возраста и инвалидам, остро нуждающимся в социальной поддержке; предоставление бесплатного временного приюта, бесплатной социально‑консультативной помощи и пр.

Для каждого типа учреждения социального обслуживания установлен определенный порядок и свои условия, которые специально оговариваются в письменном договоре. Так, зачисление на социальное обслуживание граждан производится на основании их письменного заявления на имя руководителя органа СЗН района (города) или центра социального обслуживания. Их руководители в недельный срок с момента получения заявления организуют обследование условий проживания заявителя, по результатам которого составляется акт. В необходимых случаях запрашиваются иные необходимые документы (о размере получаемой пенсии, о состоянии здоровья и при отсутствии у заявителя медицинских противопоказаний к социальному обслуживанию на дому). На основании этих документов в недельный срок принимается соответствующее решение о зачислении заявителя на оговариваемый вид социального обслуживания или выносится мотивированное решение об отказе в обслуживании, о чем сообщается заявителю.

Всю работу по заключению, изменению и расторжению договоров между гражданами (и их законными представителями) и учреждением осуществляет специально назначаемый работник, отвечающий за это дело.

В договоре излагаются основания принятия граждан на стационарное обслуживание, сведения о составе затрат учреждения на приобретение продуктов питания и мягкого инвентаря, а также содержании предоставляемых жилых помещений. Отдельно оговаривается плата за данное обслуживание, которая взимается только на основании договора о стационарном обслуживании между указанными гражданами (или их законными представителями) и учреждением социального обслуживания в соответствии с требованиями Гражданского кодекса РФ.

Предоставление различных видов социальных услуг, льгот и обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, определение порядка и условий предоставления надомного, полустационарного и стационарного социального обслуживания, а также социального обслуживания на условиях полной или частичной оплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов РФ[30].

На практике получение таких социальных услуг зависит от установленных законодательством условий: от размера получаемой пожилыми гражданами и инвалидами пенсии, наличия или отсутствия родственников, обязанных содержать их по закону, и т. д.

Решение об условиях оказания социальных услуг (часто бесплатных или с полной оплатой) принимается администрацией учреждения социального обслуживания на основании представляемых гражданами пожилого возраста и инвалидами или их законными представителями соответствующих документов.

Социальная реабилитация инвалидов является относительно самостоятельной формой социального обслуживания.

Реабилитация инвалидов – это законодательно закрепленная комплексная система медицинских, педагогических, социально‑экономических мероприятий, направленных на устранение или по возможности максимальную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Главная цель реабилитации – восстановление социального статуса инвалидов, достижение ими материальной независимости и их социальная адаптация. Иными словами, это комплекс всевозможных мер, способствующих интеграции инвалидов в обществе с помощью медицинской, профессиональной и социальной реабилитации[31].

В России, как отмечалось ранее, отсутствует единая и целостная пенсионная система. По этой причине в стране существует разветвленная сеть пенсионных органов. В ее состав входят ПФР, структурные подразделения (отделы, управления социального или пенсионного обеспечения) МВД России, Минобороны России, Минюста России, ФСБ России, Генпрокуратуры России и др. Одним из ведущих пенсионных органов считается ПФР, так как он является организацией, управляющей внебюджетным фондом финансовых средств социального назначения, а главная задача этого Фонда – реализация одной из важнейших основных гарантий, а именно государственного пенсионного обеспечения при наступлении соответствующих страховых случаев.

ПФР образован постановлением Верховного Совета РФ от 22 декабря 1990 г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в России в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации».

Финансирование выплаты пенсий, назначенных в соответствии с указанным Законом, осуществлялось ПФР за счет страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета. До 1 января 1992 г. действовали такие законодательные акты, как Временное положение о Пенсионном фонде РСФСР, Порядок уплаты страховых взносов предприятиями, организациями и гражданами в Пенсионный фонд РСФСР, утвержденные постановлением Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. А с 1 января 1992 г. вступили в силу другие: Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (в дальнейшем – Положение о ПФР)[33] и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации, утвержденные постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

Денежные средства ПФР находятся в государственной собственности Российской Федерации, они не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат (п. 2 Положения о ПФР). При этом ПФР являлся самостоятельным финансово‑кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. В первые годы своего существования функции ПФР были следующие:

– целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов на выплату государственных пенсий и на другие цели (тариф страховых взносов в ПФР ежегодно устанавливался федеральными законами);

– организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или в случае потери кормильца;

– капитализация средств ПФР, а также привлечение в фонд добровольных взносов физических и юридических лиц;

– контроль за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также за правильным и рациональным расходованием его средств;

– организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, а также организация и ведение данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР;

– межгосударственное и международное сотрудничество, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий;

– изучение и обобщение практики правоприменения по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов и внесение предложений по ее совершенствованию;

– проведение научно‑исследовательской работы и разъяснительной работы среди населения и предприятий по вопросам, относящимся к компетенции ПФР[34].

В соответствии с Положением о ПФР руководство фондом осуществляет Правление ПФР и его постоянно действующий исполнительный орган – исполнительная дирекция.

В состав Правления ПФР входят председатель, первый заместитель, а также некоторые управляющие отделениями фонда, представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления ПФР могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие территориальными отделениями ПФР, руководители министерств и ведомств РФ, Банка России.

Правление ПФР несет ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции ПФР; определение задач фонда; утверждение бюджета и сметы расходов ПФР и его органов, отчетов об их исполнении; утверждение структуры и штатов.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительной дирекции ПФР и его региональных органов существует ревизионная комиссия ПФР.

Организации, учреждения, в том числе банки, обязаны представлять уполномоченным ПФР необходимые документы и сведения, относящиеся к деятельности фонда, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну. ПФР, образованный в целях государственного управления денежным фондом, был наделен государственно‑властными полномочиями, многие из которых свойственны государственным органам исполнительной власти.

В соответствии с действовавшим до 1 января 2001 г. специальным законодательством ПФР обладал полномочиями в области сбора страховых взносов и вопросов, связанных с осуществлением контроля за уплатой взносов, взысканием недоимки и пени, наложением финансовых санкций, обращением взыскания на имущество плательщиков[35]. Аналогичными правомочиями были наделены и налоговые органы. Однако дублирование ПФР функций налоговых органов нарушало принцип единства системы органов государственной власти и законодательного разграничения их компетенции, поэтому полномочия по осуществлению контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения взносов в ПФР (как и в ФСС России, фонды ОМС), по взысканию сумм недоимки, пеней и штрафов с 1 января 2001 г. были переданы налоговым органам[36].

Наделение ПФР государственно‑властными полномочиями, включая возможность издания им обязательных для исполнения актов, сблизило ПФР с государственными органами. Статьей 143 БК РФ установлено, что средства ПФР находятся в федеральной собственности и управляются органами государственной власти Российской Федерации. Вместе с тем остальные полномочия ПФР (расходования средств, получения и расходования бюджетных средств, в области гражданско‑правовых отношений, взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти) по своему характеру свойственны участникам бюджетного процесса, не относящимся к числу органов государственной власти. В соответствии со ст. 145 и 149 БК РФ на ПФР возлагается обязанность по составлению проекта бюджета, а также отчета о его исполнении, представление которых на рассмотрение законодательных органов производится государственными органами исполнительной власти РФ.

ПФР, как и другие социально‑страховые фонды, не входит в систему федеральных органов исполнительной власти России, которая в настоящее время и состоит из федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств[37]. Несмотря на это, фактически фонды исполняют функции государственного управления в финансовой сфере.

Правовой статус ПФР включает в себя некоторые элементы, аналогичные статусу органов государственного управления, например деятельность фонда характеризуется специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; фонд осуществляет реализацию публичного интереса, т. е. потребность граждан в обеспечении мерами социальной защиты; его компетенция определяется как совокупность прав и обязанностей, наличие властных полномочий; фонд обладает правом управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; он наделен полномочиями в применении мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний.

Кроме этого, ПФР обладает определенными организационно‑структурными характеристиками: законодательно установленным порядком образования, реорганизации, ликвидации; внутренней управленческой структурой; территориальными пределами деятельности и др.

Отсюда следует, что статус ПФР включает в себя элементы, присущие правовому статусу органов государственного управления[38], а именно:

1) это организованный коллектив людей с определенным порядком формирования, официальным наименованием, печатью, закрепленным порядком комплектования личного состава, распределением управленческих функций;

2) деятельность фонда характеризуется специальной целью его создания, задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленными на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса (т. е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности); методами и формами деятельности; компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий; возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав; изданием актов управления, обязательных для субъектов обязательного социального страхования; возможностью применения установленных нормативными актами мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний;

3) фонд имеет организационную структуру, включающую законодательно определенный порядок образования, реорганизации, ликвидации; имеет определенную нормативными актами внутреннюю функциональную структуру; обозначены территориальные пределы его деятельности.

В связи с проводимой административной реформой изменилось управление ПФР и социально‑страховыми фондами.

В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» закреплено положение о том, что федеральное министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов, а также установлен перечень функций, которые осуществляет федеральный министр в отношении государственных внебюджетных фондов. Вместе с тем Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г., определил круг полномочий федерального министра[39], реализуемых им в отношении государственных внебюджетных фондов и их должностных лиц, однако толкуются эти полномочия неоднозначно.

Проводимые преобразования финансовых основ обязательного пенсионного страхования с одновременным изменением вертикали власти в стране вызывают необходимость определения правового статуса ПФР и совершенствование законодательства в отношении его полномочий.

Для организации деятельности ПФР характерно следующее: нормативное регулирование порядка образования, реорганизации, ликвидации субъектов; подконтрольность государственных внебюджетных фондов; внутренняя организационная структура, органы администрации; процедуры деятельности; право на официальные символы. В отличие от государственных органов, у которых все организационные элементы правового статуса закрепляются в соответствующих положениях об этих органах, организационно‑структурный компонент правового статуса ПФР регулируется не только Положением о фонде, но и нормами гражданского законодательства, устанавливающими основные требования к его организационно‑правовой форме как юридическому лицу, созданному в качестве государственного учреждения[40].

Общие черты организационно‑структурной части правового статуса ПФР таковы: а) создание, реорганизация и ликвидация производятся только на основании нормативных правовых актов федерального уровня; б) подконтрольность федеральным органам контроля общей и специальной компетенции, контролирующим использование его собственных средств наряду с бюджетными средствами; в) однотипность внутренней структуры ПФР, характеризуемая наличием двух органов – правления фонда и исполнительной дирекции фонда, подотчетных соответствующим органам государственной власти; г) постоянное местонахождение центрального органа фонда – г. Москва, а также использование официальных символов Российской Федерации в печатях и названиях фондов.

Организационная структура и региональное построение отделений ПФР, несмотря на значительное сходство, имеют и существенные различия. Указанные особенности отражены в положениях о ПФР и территориальных отделениях ПФР. В то же время ПФР обладает свойствами, порожденными двойственностью его правового статуса, которые не позволяют однозначно отнести его к органам государственного управления: фонд не является автономной частью государственного аппарата; является самостоятельным юридическим лицом, действующим не от имени государства, а по его поручению от собственного имени; несет самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия фонда как собственника финансово‑кредитных учреждений ограничена рамками гражданского законодательства, самостоятельно в процессе своей деятельности фонд создает финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяется ими в процессе его организации; он подконтролен органам государственной власти, но не подчинен им; отсутствуют вышестоящие государственные органы в порядке подчиненности; штатные работники фонда не являются государственными служащими, хотя в ряде случаев действующее законодательство приравнивает их к государственным служащим в части обеспечения бытовым и медицинским обслуживанием, оплаты труда и т. д.

Реализация фондом полномочий в отношении финансовых средств опосредуется властными отношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, в связи с осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью ПФР и др. Отметим, что по отношению к ПФР как государственному учреждению, основанному на праве оперативного управления, уполномоченные государственные органы наделены решающей властью по широкому кругу вопросов. Это можно объяснить тем, что ПФР реализует свои полномочия, касающиеся финансовых средств в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением финансовых средств.

При этом государство как собственник вправе перераспределить финансовые средства ПФР путем принятия федеральных законов. Для ПФР предусмотрен законодательный режим финансового планирования, основными плановыми документами которого являются бюджеты и отчеты об исполнении бюджетов ПФР, принимаемые Федеральным Собранием РФ (в виде федеральных законов).

Органы государственной власти России наделены полномочиями по контролю за деятельностью ПФР, которые во многом определяются правовым режимом финансовых средств ПФР, являющихся государственной собственностью Российской Федерации. Основные из этих полномочий: создание, реорганизация и ликвидация ПФР; утверждение Положения о фонде (учредительных документов); определение целей, задач и функций фонда; составление и утверждение бюджетов фонда; назначение на должность и освобождение от должности руководителей ПФР; перераспределение финансовых средств фонда; установление целевого расходования денежных средств, аккумулированных фондом; контроль за сбором, использованием и распределением финансовых средств Фонда.

Это притом что ПФР и ФСС России сами, как фискальные учреждения, наделены полномочиями государственно‑властного характера, прежде всего в отношениях с плательщиками страховых взносов и получателями финансовых средств фондов.

В административно‑правовом статусе ПФР так же, как и в статусе государственных органов, можно выделить четыре основных компонента: целевой, структурно‑организационный, компетентностный (компетенцию), а также наличие ответственности.

Цели, задачи и функции ПФР во многом определяют его организационно‑структурное построение, сферу деятельности и компетенцию. Главными целями его создания и деятельности является создание государственных гарантий в системе пенсионного обеспечения и управление средствами Пенсионного фонда РФ. Эти цели достигаются в ходе решения следующих задач: поддержание финансовой стабильности и обеспеченности пенсионной сферы; обеспечение прав граждан на социальные выплаты; своевременное и полное финансирование социальных выплат (пенсий, пособий и др.); участие в разработке и реализации государственных программ в социальной сфере; финансирование целевых программ и т. д. Основными функциями ПФР является сбор и аккумулирование обязательных страховых взносов и других финансовых источников; управление собранными финансовыми ресурсами в соответствии с их целевым назначением; осуществление контроля за соблюдением порядка уплаты обязательных страховых взносов; финансирование социальных программ; накопление финансовых резервов для обеспечения устойчивости финансирования социальной сферы; изучение и обобщение практики применения нормативных актов; осуществление контроля за целевым расходованием финансовых средств ПФР и др.

Компетенция , являясь совокупностью прав и обязанностей (полномочий) по определенному кругу вопросов, выражает сущность правового статуса и представляет собой систему элементов. В соответствии с этим подходом компетенцию ПФР можно определить как совокупность полномочий фонда по вопросам сбора, использования и распределения финансовых средств, являющихся государственной собственностью, а также полномочий по проведению государственной политики в области финансирования социальной сферы. Компетенция ПФР закрепляется в нормативных правовых актах, определяющих правовой статус и регулирующих его деятельность. Закрепление компетенции ПФР осуществляется разными технико‑юридическими способами. Во‑первых, компетенция фондов устанавливается методом перечисления функций и конкретных полномочий в соответствующем положении о фонде. Во‑вторых, методом приравнивания его полномочий к полномочиям органов исполнительной власти (например, к полномочиям федеральных налоговых органов) при осуществлении контроля за соблюдением плательщиками установленного порядка уплаты обязательных страховых взносов в фонд.

Специфическим способом наделения ПФР государственными полномочиями является их делегирование органами государственной власти[41]. Это делегирование государственных полномочий социальным фондам может осуществляться в соответствии со ст. 125 ГК РФ на основании принятых федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. При этом эти фонды выступают от имени органов государственной власти и по их специальному поручению. Механизм делегирования полномочий государственных органов является одним из способов «вступления» государства в гражданские правоотношения и опосредованное приобретение им гражданских прав и обязанностей через действия данных фондов. В то же время делегирование полномочий центрального отделения ПФР региональному отделению осуществляется в административно‑правовом порядке путем принятия соответствующего правового акта.

Полномочия ПФР распространяются на всю территорию России, за исключением региональных отделений ПФР, которые являются юридическими лицами и имеют компетенцию, ограниченную территорией функционирования отделения. Разграничение компетенции между центральным органом фонда и его региональными отделениями производится на основании положений о фондах и локальных правовых актов, принимаемых руководящим органом ПФР.

Ответственность является неотъемлемой частью правового статуса ПФР. Поэтому его должностные лица в процессе осуществления своей деятельности несут правовую ответственность в случае нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Из всех видов ответственности наиболее урегулированной в правовом плане является гражданско‑правовая ответственность ПФР. Она наступает и реализуется в соответствии с действующим гражданским законодательством.

Остальные виды ответственности ПФР и его должностных лиц регулируются в общем порядке, предусмотренном административным, трудовым и уголовным законодательством. Однако серьезным недостатком действующих нормативных правовых актов является то, что не установлены на законодательном уровне состав и меры ответственности за такое наиболее распространенное нарушение в деятельности фонда, как нецелевое использование финансовых средств. Кроме того, на штатных работников ПФР не распространяются меры дисциплинарной ответственности, предусмотренные для государственных служащих, поскольку должностные лица и сотрудники ПФР не отнесены к категории государственных служащих, что является еще одним недостатком действующего законодательства. Таким образом, ответственность ПФР и его должностных лиц должна быть предусмотрена законодательными актами с учетом специфики правового статуса и особенностей административной деятельности ПФР.

Итак, анализ содержания деятельности ПФР в течение периода времени, с момента его создания и до настоящего времени, показывает, что из финансово‑кредитного учреждения он превратился в государственное учреждение[42].

В последние годы на ПФР возложены функции, которые, в принципе, не должны относиться к его полномочиям как страховщика по обязательному пенсионному страхованию. К таким полномочиям относится, например, предоставление ежемесячных денежных выплат отдельным категориям граждан; дополнительное ежемесячное обеспечение отдельных категорий граждан; выплаты по обязательному медицинскому страхованию неработающих пенсионеров; ведение федерального регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и др. Все это неизбежно отражается не только на правовом статусе ПФР, но и на эффективности функционирования всей системы обязательного пенсионного страхования.

ПФР и подчиненные ему органы составляют многоуровневую систему, управляющую средствами обязательного пенсионного страхования в России:

1) федеральный уровень – ПФР (правление ПФР, исполнительная дирекция ПФР);

2) федеральные округа РФ – управления ПФР в федеральных округах (структурные подразделения ПФР);

3) уровень субъектов РФ – территориальные отделения ПФР (в соответствующих регионах);

4) местный – районный, городской уровень – управления, отделения или отделы ПФР в районах, городах.

На федеральном уровне управление пенсионной системой обеспечивается правлением ПФР и его исполнительным органом – исполнительной дирекцией. В субъектах Федерации действуют региональные отделения ПФР, являющиеся юридически самостоятельными для выполнения возложенных на них функций по назначению и выплате пенсий. Местный уровень пенсионной системы составляют пенсионные управления (отделения, отделы, уполномоченные лица ПФР), находящиеся в районах (городах). Они в основном выполняют функции по назначению и выплате пенсий.

В целом ПФР как страховщику характерна централизация управленческих функций на федеральном уровне, начиная с выполнения функций в области пенсионного обеспечения и заканчивая контролем за расходами на содержание аппарата пенсионной системы.

В своей деятельности ПФР и его нижестоящие органы взаимодействуют со многими министерствами, ведомствами, иными организациями и их структурными подразделениями по вертикали: Минздравсоцразвития России и Минфин России; Минэкономразвития России и ФНС России; Управление федеральной почтовой связью; ФСС России и фонды ОМС; Госкомстат России; Минюст России; Банк России; Сбербанк; Внешэкономбанк РФ, управляющие пенсионные компании; профсоюзы и подведомственные всем им нижестоящие органы.

Для координации деятельности органов ПФР по вопросам реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение и взаимодействие их с полномочными представителями Президента РФ созданы управления фонда в федеральных округах, которые являются структурными подразделениями Исполнительной дирекции ПФР[43].

В субъектах РФ ПФР имеет свои региональные органы – территориальные отделения ПФР (ТО ПФР). Они действуют на основе положения о территориальных органах ПФР, которые утверждаются правлением ПФР и создаются для осуществления государственного управления средствами обязательного пенсионного страхования и организации пенсионного обеспечения.

Основные обязанности ТО ПФР:

– исполнение бюджета отделения в соответствии с плановыми показателями, утвержденными правлением ПФР;

– организация работы по учету средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию, целевому использованию средств обязательного пенсионного страхования, а также контроль за их использованием;

– финансирование расходов на выплату страховых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти;

– организация и ведение государственного банка данных по всем категориям страхователей, в том числе физических лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию;

– организация работы по назначению (перерасчету) и доставке страховых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению, выплате трудовых пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти; организация работы по ведению базы данных по пенсионерам;

– организация и ведение индивидуального (персонифицированного) учета сведений обо всех категориях застрахованных лиц в соответствии с законодательством РФ о таком индивидуальном учете в системе пенсионного страхования;

– разрешение споров по вопросам уплаты взносов, назначения (перерасчета), доставки и выплаты пенсий, социальных пособий на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти (удержания из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсий и пр.);

– ведение учета страховых взносов физических лиц, добровольно вступивших в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию; решение других вопросов, отнесенных к компетенции ТО ПФР в соответствии с законодательством РФ.

В зависимости от объема выполняемых работ, численности получателей пенсий и других факторов структура ТО ПФР может быть такой: аппарат; различные управления – юридическое, бюджетное, контрольно‑ревизионное, казначейства, централизованной выплаты пенсий, по назначению и перерасчету пенсий, по работе с обращениями граждан, застрахованных лиц, организаций и страхователей, управление по организации персонифицированного учета, взаимодействия со страхователями и застрахованными лицами, управление информационных технологий, капитального строительства и материального обеспечения, безопасности и защиты информации, управление делами.

Структурные подразделения в ТО ПФР могут быть названы по‑разному, например: отделы, секторы, бюро, группы.

Наименования структурных подразделений ТО ПФР обусловлены основными направлениями их деятельности.

Местные пенсионные органы

Пенсионное обеспечение на местах осуществляют районные (городские) управления, отделы ПФР (местные пенсионные органы). В отдельных населенных пунктах районов, например в крупных поселках, городах, могут учреждаться должности уполномоченных ПФР, которые подчиняются местным органам ПФР[44].

Местные пенсионные органы непосредственно подчиняются ТО ПФР; на них падает наибольший объем работы по обеспечению граждан пенсиями. Содержание их работы разнообразно. Главное, что характерно для деятельности местных пенсионных органов, – это непосредственное осуществление ими функций правоприменения[45]. Они выполняют самые различные по своему характеру виды работ, а именно:

1) прием документов для назначения пенсий;

2) назначение, перерасчеты, выплата пенсий (тем самым они осуществляют правоприменительную деятельность);

3) доставку пенсий;

4) финансовое обеспечение пенсий; взаимодействие с иными государственными органами и учреждениями, организациями всех форм собственности;

5) прием населения по пенсионным вопросам; работу с общественными организациями; ведение индивидуального (персонифицированного) учета;

6) проверку организации всех форм собственности по соблюдению законодательства о пенсиях;

7) организацию и проведение учебно‑методической работы по вопросам пенсионного обеспечения и т. д.

Рассмотрим, как организована работа местных органов пенсионного обеспечения по основным направлениям их деятельности.

Работающих граждан к назначению пенсии представляют организации, в которых они работают, и независимо от того, к какой форме собственности относится данная организация, а также индивидуальные предприниматели, использующие труд работников.

В организации, где работает будущий пенсионер, приказом (распоряжением) руководителя назначается должностное лицо, ответственное за подготовку документов для оформления пенсии. В крупных организациях, на предприятиях образуются пенсионные отделы, комиссии или иные структурные единицы.

Их главная задача – правильно оформить документы для назначения пенсии и своевременно представить в местный пенсионный орган. В организациях составляются списки лиц, уходящих на пенсию в ближайшие два‑три года. В списках указывается фамилия, имя, отчество будущего пенсионера, год рождения, дата предстоящего выхода на пенсию, общий трудовой стаж (ОТС), льготный трудовой стаж (ЛТС), страховой стаж (ССт), полный домашний адрес. Один экземпляр списка направляется в местный пенсионный орган. В период составления списка проверяются трудовые книжки будущих пенсионеров, подсчитываются все виды стажа (особенно тщательно проверяются ЛТС и ССт). При необходимости запрашиваются недостающие документы о стаже, заработке и др. Все это делается заблаговременно, с тем чтобы к моменту подачи заявления гражданином все необходимые документы были в наличии.

Все организации и учреждения, находящиеся на территории района (города), «распределены» между работниками местного органа пенсионного обеспечения, которые на каждую организацию заводят так называемое наблюдательное дело. В нем хранятся следующие документы: 1) приказ (распоряжение) руководителя организации о назначении конкретного лица, ответственного за подготовку документов; 2) списки лиц, приобретающих право на пенсию в ближайшие годы; 3) перечень производств и работ с особыми условиями труда.

Ежегодно работник местного пенсионного органа посещает закрепленные за ним организации и уточняет информацию. В результате проверки оформляется акт, который подшивается в наблюдательное дело. С содержанием акта проверки знакомятся руководители проверяемой организации и местного пенсионного органа. В отдельных случаях о результатах проверки сообщают администрации района (города).

В акте отражаются следующие сведения: число работающих в организации; наличие выписки из приказа (распоряжения) администрации организации о назначении ответственного лица (представителя) и его заместителя; наличие или отсутствие журнала регистрации заявлений о назначении пенсий (по установленной форме), а также списка лиц, которые в связи с достижением пенсионного возраста приобретут право на пенсию через два‑три года, и журнала регистрации заявлений на перерасчет пенсий (по установленной форме).

В организациях, где есть производства или работы с особыми условиями труда, должны быть извлечения из Списков № 1 и 2 профессий и должностей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, по соответствующему структурному подразделению организации (цеху, отделу, участку и др.).

Подготовка и оформление пенсионного дела

Подготовка пенсионного дела в местном органе пенсионного обеспечения начинается с приема документов. Неработающие граждане представляют документы лично, работающие – через ответственных представителей организаций, а чаще всего – лично сами.

При приеме документов работник местного пенсионного органа последовательно (по этапам) осуществляет соответствующую проверку представляемых документов:

1) выявляет принадлежность документов заявителю; проверяет соответствие фамилии, имени, отчества заявителя, вписанные во все документы, с данными паспорта, трудовой книжки, документами о заработке и др.; несоответствие принадлежности документов данному лицу устанавливается в судебном порядке;

2) сверяет данные паспорта заявителя с данными в его заявлении на пенсию; проверяет, не получает ли заявитель пенсию по другому основанию или от другого министерства или ведомства (в трудовой книжке имеется отметка пенсионного органа о назначении вида пенсии);

3) проверяет наличие в документах всех необходимых реквизитов – номеров документов, дат, наименований организаций, Ф.И.О., оснований выдачи документов, подписей, печатей и пр.;

4) если документы сдаются представителем организации, то проверяет своевременность представления к назначению пенсии.

После проверки всех документов заявление регистрируется в журнале регистрации заявлений и представлений на назначение пенсии местного органа пенсионного обеспечения. Журнал включает: порядковый номер документа; дату его поступления; фамилию, имя, отчество; вид пенсии; дату ее назначения; номер протокола; все виды стажа; сумму заработка; размер пенсии. Часть данных вносится при приеме заявления, а остальные – после назначения пенсии.

После регистрации заявителю или представителю организации возвращаются подлинники документов (кроме трудовой книжки и документов о трудовом стаже) и выдается расписка о приеме документов. В этой расписке указываются фамилия, имя, отчество заявителя, дата приема документов, делается отметка о недостающих документах и сроке их представления. Если подлинность каких‑то документов вызывает сомнение, то они подлежат замене или проверке с выходом на место выдачи этих документов. Если организация, выдавшая тот или иной документ, находится в другом районе, направляется запрос о проверке документов в пенсионный орган по месту нахождения этой организации. В последнее время практикуется рассмотрение документов, вызывающих сомнение, на комиссии по назначению пенсий. Она принимает решение о возможности принятия документов для назначения пенсий.

Часто проверяются справки, уточняющие характер работы, дающей право на пенсию на льготных основаниях, страховой стаж и справки о зарплате. Если есть подозрение на подделку текста, документ может быть направлен на судебную экспертизу, чтобы установить факт изменения первоначального текста. На экспертизу можно направить документы и в целях восстановления слабо видимых записей, смытых, выцветших, залитых чем‑нибудь. Письменное заключение экспертизы подшивается в пенсионное дело.

Расчет и назначение пенсии

После проверки документов работник местного пенсионного органа оформляет пенсионное дело и производит расчет пенсии. Во многих пенсионных органах при оформлении пенсии широко используются соответствующие компьютерные программы. Готовое пенсионное дело передается на проверку ведущему специалисту, который проверяет право на пенсию заявителя, ее размер, право на ее повышение и на надбавки, срок назначения, правильность оформления всех документов и пенсионного дела. После проверки специалист ставит свою подпись на протоколе решения. Далее пенсионные дела передаются на подпись заведующему пенсионным органом, который подписывает дела, не вызывающие сомнения. Дела, по которым отказано в назначении пенсии или которые вызывают сомнение, передаются на рассмотрение комиссии по назначению пенсий. Отказные дела рассматриваются в присутствии заявителя. Решение об отказе оформляется протоколом с указанием всех мотивов отказа и со ссылкой на нормативные правовые акты. Если заявитель не явился на заседание комиссии, то в течение пяти дней его письменно извещают о принятом решении.

После назначения пенсии дела передаются в бухгалтерию пенсионного органа или пересылаются в центр по начислению и выплате пенсий. Работник местного пенсионного органа выписывает пенсионное удостоверение, которое выдается заявителю или ответственному представителю организации, представившей документы, под роспись вместе с подлинниками документов (например, трудовой книжки, свидетельства о рождении, диплома о профессиональном образовании и др.)[46].

В местных пенсионных органах, где имеется компьютерная техника, все указанные процедуры выполняются в автоматизированном режиме. В таких органах устанавливается локальная электронная сеть и электронные программы обработки базы данных пенсионной информации (БДПИ).

Для каждого работника местного пенсионного органа определены функциональные обязанности и доступ к БДПИ. Как правило, в единую автоматизированную систему включено программное обеспечение по назначению, перерасчету, выплате и доставке пенсий. Между пенсионными органами разных уровней существует обмен информацией с использованием специальных программ кодирования документации. При этом учитываются показатели общероссийских и отраслевых классификаторов и пр.

На рабочих местах, оборудованных компьютерной техникой, внедрена информационно‑поисковая система. Это обеспечивает быстрый доступ к поисковой, информационной, правовой БД, значительно расширяет возможности выборки документов, необходимых в конкретный момент работнику пенсионного органа для выполнения своих функций, принятия решений или консультаций.

Делопроизводство в местных органах пенсионного обеспечения ведется с помощью единого автоматизированного журнала учета по основным направлениям деятельности (назначение, перерасчет, учет начисленных и выплаченных сумм пенсий, обращение граждан и организаций и др.).

В составе пенсионных органов имеются специально созданные подразделения, которые включают специалистов по автоматизации (компьютеризации) пенсионной службы, отвечающих за общее состояние дел.

Работа местного пенсионного органа в автоматизированном режиме позволяет значительно ускорить и упростить все процедуры, связанные с обеспечением граждан пенсиями и иными выплатами.

В единый автоматизированный журнал заносятся все данные о пенсионере. После приема заявления и документов заявителю или представителю организации выдается оформленная на компьютере расписка. При принятии решения о назначении пенсии в автоматизированном журнале (в разделе регистрации протоколов) автоматически фиксируется дата и номер протокола. В момент поступления пенсионного дела на выплату ему автоматически присваивается регистрационный номер и фиксируется дата поступления. Все эти данные переносятся в общую БДПИ.

Осуществляется автоматизированный контроль за всеми вводимыми данными о каждом заявителе. Например, в автоматизированном режиме сопоставляются и выявляются периоды работы по разным документам (работа, время ухода за ребенком и нетрудоспособным инвалидом и пр.), имеющим общие интервалы времени, которые могут быть учтены дважды. В результате этой операции на экране (мониторе) компьютера появляются сразу все данные, которые легко сопоставить. На принтере компьютера делается распечатка данных о стаже и др.

В автоматизированном режиме проверяются все справки о заработке на предмет наличия сведений об уплате страховых взносов заявителем и его работодателем.

С помощью специальной компьютерной программы производится расчет стажа, среднего заработка, сумм страховых взносов. После определения стажа и заработка производится автоматический расчет пенсии с указанием размеров и сумм базовой части пенсии, страховой части и накопительной части пенсии. После чего производится компьютерная распечатка документов: «Расчет пенсии», «Протокол по назначению пенсии». Они подшиваются в единое пенсионное дело и передаются на контроль.

В последующем все изменения по пенсионному делу фиксируются в едином автоматизированном журнале.

Оформленные в полном объеме пенсионные документы проходят соответствующую компьютерную регистрацию.

В итоге работник местного пенсионного органа оформляет вы– платные документы, которые направляются в соответствующие организации. Это могут быть отделения связи, отделения сберегательного или иного банка, собственная служба доставки пенсии местного органа пенсионного обеспечения.

Анализ работы специалистов местного пенсионного органа также осуществляется в автоматизированном режиме.

В России начиная с 1 января 1997 г. все страховые пенсии назначаются на основании данных индивидуального (персонифицированного) учета (ИПУ). Под индивидуальным (персонифицированным) учетом понимается организация и ведение индивидуального учета сведений о каждом застрахованном лице для реализации его будущих пенсионных прав в соответствии с законодательством РФ[47].

Основными целями ИПУ является учет трудового стажа каждого застрахованного лица (причем такой учет, его организацию и ведение осуществляют все органы ПФР); обеспечение достоверности сведений о его стаже и заработке (доходе); создание информационной базы для реализации и совершенствования пенсионного законодательства РФ, а также для назначения трудовых пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и их страховых взносов; развитие заинтересованности застрахованных лиц в уплате страховых взносов в ПФР; упрощение порядка и ускорение процедуры назначения трудовых пенсий застрахованным лицам и др.

Работа пенсионных органов по ИПУ представляет собой ряд последовательных действий (этапов). Вначале происходит регистрация застрахованных лиц, на которых затем открывается индивидуальный лицевой счет зарегистрированного лица (ИЛС).

Такой ИЛС открывается территориальными органами ПФР на каждое застрахованное лицо с 1 января 1997 г.[48] При этом каждому ИЛС присваивается постоянный персональный номер («страховой номер»), а застрахованному лицу выдается страховое свидетельство обязательного пенсионного страхования.

Регистрация застрахованных лиц производится органами ПФР на основании данных, представленных страхователями (работодателями, юридическими лицами, заключающими гражданско‑правовые договоры о выполнении работ или оказании услуг, авторские и лицензионные договоры), а также индивидуальными предпринимателями и другими лицами, самостоятельно уплачивающими страховые взносы в ПФР.

При проведении начальной регистрации работодатель направляет в орган ПФР на каждое застрахованное лицо, работающее у него по трудовому договору (по контракту, по договору гражданско‑правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг, или по авторскому договору), анкету застрахованного лица. Анкета содержит сведения: фамилию, имя, отчество; пол; дату и место рождения; адрес регистрации по месту жительства и по месту пребывания; номер телефона; серию, номер, дату и место выдачи паспорта или иного документа, удостоверяющего личность.

При приеме новых работников работодатель обязан представить их анкеты в течение двух недель со дня заключения трудового договора. Правильность указанных в анкете сведений заверяется подписью застрахованного лица. На основании представленной анкеты застрахованного лица орган ПФР в течение трех недель принимает решение об открытии ИЛС и оформляет страховое свидетельство.

Лица, самостоятельно уплачивающие пенсионные взносы, проходят регистрацию в органах ПФР одновременно с регистрацией в качестве страхователя.

Не работающие на момент проведения начальной регистрации лица могут пройти регистрацию в органе ПФР по месту жительства самостоятельно.

Страховое свидетельство хранится у застрахованного лица. Оно действительно при предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего личность.

Застрахованное лицо обязано предъявлять страховое свидетельство при приеме на работу по трудовому договору (контракту), при заключении договоров гражданско‑правового характера о выполнении работ или оказании услуг, авторских и лицензионных договоров.

На каждое зарегистрированное застрахованное лицо работодатель ежеквартально представляет в орган ПФР документ, содержащий индивидуальные сведения о трудовом стаже, заработке (вознаграждении) и начисленных страховых взносах по утвержденной форме. Сведения о заработке (вознаграждении) застрахованного лица и начисленных страховых взносах подаются на основании данных бухгалтерского учета, а сведения о трудовом стаже – на основании приказов и других документов.

Копии документов, представленных в орган ПФР, работодатель обязан вручить застрахованному лицу в целях проверки правильности поступающих в ПФР данных. При обнаружении ошибок работодатель в месячный срок обязан внести необходимые исправления и выдать застрахованному лицу уточненные сведения одновременно с их представлением в орган ПФР.

При увольнении сотрудника работодатель обязан выдать ему индивидуальные сведения, которые не были представлены в орган ПФР. При ликвидации организации работодатель должен сообщить органу ПФР сведения о застрахованных лицах, которые ранее не были представлены в ПФР. Работодатель (он же руководитель организации), являющийся юридическим лицом, заверяет эти сведения личной подписью и печатью организации, а работодатель, не являющийся юридическим лицом, – только личной подписью.

Орган ПФР производит сверку индивидуальных данных о заработке (вознаграждении) застрахованных лиц с данными, указанными в расчетной ведомости по уплате страховых взносов. При обнаружении несоответствия ПФР уведомляет работодателя об имеющихся расхождениях. В установленные сроки работодатель должен их устранить. В противном случае орган ПФР оформляет акт о расхождениях и принимает решение о перерасчете начисленных страховых взносов за отчетный период.

Индивидуальные предприниматели, самостоятельно уплачивающие страховые взносы, представляют сведения о доходе в отчетном году лично. Работник ПФР проверяет их в налоговых органах и вносит в лицевой счет.

Сведения о периодах трудовой и иной общественно полезной деятельности, периодах выплаты пособия по безработице, а также периодах военной службы и другой приравненной к ней службы, включаемой в страховой стаж, в том числе сведения о трудовом стаже за период до первоначальной регистрации в ПФР, застрахованные лица представляют в орган ПФР по месту жительства самостоятельно. По необходимости пенсионный орган может проверить правильность представленных работодателем сведений путем проведения документальных проверок, а также путем запроса дополнительных сведений (об особых условиях труда, работой в районах Крайнего Севера, о выслуге лет и пр.).

ИЛС застрахованного лица состоит из трех частей (разделов): общей, специальной и профессиональной. При этом в общей части ИЛС застрахованного лица указывается страховой номер; фамилия, имя, отчество; фамилия, которая была у застрахованного лица при рождении; дата рождения; место рождения; пол; адрес постоянного места жительства; данные паспорта или удостоверения личности; гражданство; дата регистрации в качестве застрахованного лица; периоды трудовой и (или) иной деятельности, включаемые в страховой стаж для назначения пенсии; заработная плата (доход), на которые начислены страховые взносы и сумма начисленных страхователем застрахованному лицу страховых взносов и др.[49]

В специальной части ИЛС застрахованного лица указываются суммы страховых взносов, поступивших на накопительную часть трудовой пенсии; сведения о выборе застрахованным лицом инвестиционного портфеля (управляющей компании – УК); сведения, отражающие результаты ежегодной передачи средств пенсионных накоплений на инвестирование УК; сведения, отражающие результаты временного размещения средств пенсионных накоплений в период до отражения их в специальной части ИЛС; сведения, отражающие учет дохода от инвестирования средств пенсионных накоплений; сведения, отражающие учет необходимых расходов на инвестирование средств пенсионных накоплений; сведения о передаче средств пенсионных накоплений от одной УК другой; сведения о передаче средств пенсионных накоплений в негосударственный пенсионный фонд (НПФ); сведения о передаче средств пенсионных накоплений из НПФ в ПФР; суммы произведенных выплат за счет средств пенсионных накоплений.

В профессиональной части ИЛС застрахованного лица указываются суммы страховых взносов, дополнительно уплаченных застрахованным лицом и поступивших на его имя; суммы инвестиционного дохода; продолжительность профессионального стажа; суммы произведенных выплат.

Сведения, содержащиеся в ИЛС, относятся к категории конфиденциальной информации[50]. ИЛС хранится в органе ПФР в течение всей жизни застрахованного лица. После его смерти ИЛС закрывается и хранится в течение срока, предусмотренного для хранения пенсионных дел[51].

Специальная часть ИЛС открывается тем застрахованным лицам, которые смогут приобрести право на накопительную часть трудовой пенсии по старости и по инвалидности[52]. В специальной части ИЛС отражаются данные о страховых взносах, направляемых на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий по старости и по инвалидности, доходах от их инвестирования, а также о произведенных пенсионных выплатах.

Пенсионные накопления отражают сумму страховых взносов, поступивших на обязательное накопительное финансирование трудовых пенсий по старости и по инвалидности, и величину доходов от их инвестирования. С 1 января 2022 года накопительная часть выделена в самостоятельный вид пенсии[53].

Вопросы формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений для финансирования выплаты накопительной пенсии регулируются нормами Федерального закона от 24 июля 2002 г. «Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации».

Под пенсионными накоплениями понимается совокупность средств, включающая в себя суммы страховых взносов на финансирование накопительной пенсии, поступившие в ПФР и еще не переданные в УК, с учетом чистого финансового результата, который получен ПФР от временного размещения этих взносов. К пенсионным накоплениям относятся также средства, переданные ПФР в доверительное управление УК; поступившие в ПФР от УК для выплаты застрахованным лицам и правопреемникам этих лиц в случае их смерти и еще не направленные на выплату пенсий; поступившие в ПФР от УК для передачи в НПФ в соответствии с заявлениями застрахованных лиц и еще не переданные НПФ; поступившие в ПФР от НПФ и еще не переданные в УК.

Расходы на выплаты правопреемникам умерших застрахованных лиц и передаваемые на эти цели средства отражаются отдельными строками в бюджете ПФР. Финансирование таких выплат обеспечивается путем ежемесячного перечисления денежных средств в установленном размере УК на счета ПФР, открываемые в учреждениях Банка России или в органах Федерального казначейства (или на счета в кредитных организациях, предназначенные для выплат правопреемникам умерших застрахованных лиц).

При отсутствии правопреемников умерших застрахованных лиц денежные средства подлежат перечислению в резерв ПФР по обязательному пенсионному страхованию.

Профессиональная часть ИЛС открывается не для всех лиц, а только для тех, кто является субъектом профессиональной пенсионной системы. (Такая система, правда, пока еще не сформирована.) В этой части счета отражаются следующие сведения: о суммах страховых взносов, дополнительно начисленных, уплаченных и поступивших за застрахованное лицо как субъекта профессиональной пенсионной системы (например, за периоды его трудовой деятельности на рабочих местах с особыми (тяжелыми и вредными) условиями труда); о сумме дохода от инвестирования; о продолжительности профессионального стажа; о суммах произведенных выплат. Очевидно, что здесь речь идет о сведениях, необходимых для реализации пенсионных прав застрахованных лиц в соответствии с будущим законодательством РФ о профессиональных пенсионных системах[54]. Таким образом, в общей части индивидуального лицевого счета содержатся сведения для назначения страховой пенсии; в специальной части – сведения для назначения накопительной пенсии; в профессиональной части – сведения, необходимые для реализации пенсионных прав в соответствии с законодательством РФ о профессиональных пенсионных системах.

В настоящее время в стране формируется система добровольного дополнительного пенсионного обеспечения с участием негосударственных пенсионных фондов (НПФ)[55].

НПФ является особой организационно‑правовой формой некоммерческой организации пенсионного обеспечения, т. е. обладает специальной правоспособностью. НПФ создаются в том же порядке, что и другие некоммерческие организации. Права юридического лица они приобретают со дня их государственной регистрации.

Впервые созданный НПФ подлежит обязательному лицензированию[56]. Право на осуществление деятельности НПФ приобретает только со дня получения лицензии. Помимо этого к руководителям НПФ предъявляются дополнительные требования: наличие опыта работы на руководящих должностях в фондах, страховых компаниях или иных финансовых организациях не менее трех лет, высшее юридическое или финансово‑экономическое образование; отсутствие судимости за совершение преступлений в сфере экономики, а также за иные преступления.

Условием функционирования НПФ является также наличие величины денежной оценки его имущества, которая должна составлять не менее 30 млн руб., а с 1 июля 2009 г. – не менее 50 млн руб.[57] Сначала специальным уполномоченным органом государства в этой сфере был Минздравсоцразвития России, сейчас – Минтрудсоцзащиты России[58]. Работу по лицензированию деятельности НПФ ведет Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Минтрудсоцзащиты России.

НПФ может осуществлять разнообразные виды деятельности, например может выступать в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию и договорам об этом страховании и по профессиональному пенсионному страхованию и договорам о создании профессиональных пенсионных систем.

Рассмотрим первый вид деятельности НПФ, так как в ней отчетливо прослеживается взаимодействие НПФ с ПФР.

Участие НПФ в обязательном пенсионном страховании в качестве страховщика ограниченно. НПФ может работать только с пенсионными накоплениями застрахованных лиц для финансирования накопительной части (НЧ) трудовой пенсии[59]. При этом НПФ должен руководствоваться Федеральным законом «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» и иными нормативными правовыми актами.

Застрахованное лицо вправе отказаться от получения НЧ трудовой пенсии в ПФР и передать ее в НПФ[60].

Деятельность НПФ в качестве страховщика по обязательному пенсионному страхованию включает в себя:

а) аккумулирование средств пенсионных накоплений;

б) организацию инвестирования средств пенсионных накоплений и их учет;

в) назначение и выплату НЧ трудовой пенсии застрахованным лицам.

Деятельность НПФ регламентирована специальными страховыми правилами фонда. (Имеются в виду документы, определяющие порядок и условия исполнения фондом обязательств по договорам об обязательном пенсионном страховании.) А порядок таков: 1) инвестирование средств пенсионных накоплений; 2) ведение пенсионных счетов НЧ трудовой пенсии и информирование об их состоянии застрахованных лиц; 3) заключение, изменение или прекращение договора об обязательном пенсионном страховании, договора доверительного управления и договора об оказании услуг специализированного депозитария; 4) перевод средств пенсионных накоплений застрахованного лица в другой НПФ или ПФР; 5) формирование средств пенсионных накоплений; 6) предоставление застрахованным лицам информации об управляющей компании (УК) и о специализированном депозитарии (СД)[61], с которыми фонд заключил договоры; 7) определение размера оплаты услуг фонда, УК и СД; 8) назначение и выплата НЧ трудовой пенсии застрахованному лицу и порядок осуществления выплат его правопреемникам. Вышеназванными правилами устанавливается также перечень прав и обязанностей застрахованных лиц и фонда и пр.

Страховые правила фонда в обязательном порядке регистрируются при лицензировании деятельности НПФ.

Для получения лицензии и регистрации страховых правил НПФ должен иметь опыт работы по осуществлению негосударственного пенсионного обеспечения не менее двух лет; опыт одновременного ведения не менее 5 тыс. именных пенсионных счетов участников в течение не менее одного года, а с 1 июля 2009 г. – не менее 20 тыс. именных пенсионных счетов.

НПФ не должен иметь актуарный дефицит по результатам актуарного оценивания и фактов приостановления действия лицензии в течение последних двух лет своей деятельности.

Соглашение между НФП и застрахованным лицом в пользу последнего (или его правопреемников) оформляется договором об обязательном пенсионном страховании. В соответствии с этим договором НПФ обязан при наступлении пенсионных оснований на получение НЧ трудовой пенсии осуществлять назначение и выплату застрахованному лицу НЧ пенсии или выплаты его правопреемникам[62].

Договоры об обязательном пенсионном страховании не могут противоречить страховым правилам фонда[63].

Бывает так, что застрахованное лицо отказывается от формирования НЧ трудовой пенсии в ПФР и выбирает для этого НПФ. В этом случае при заключении договора об обязательном пенсионном страховании должны соблюдаться следующие правила:

а) заявление о переходе в НПФ направляется застрахованным лицом в ПФР (образец заявления с приложением инструкции по заполнению формы указанного заявления направляется органом ПФР застрахованному лицу ежегодно не позднее 1 июля текущего года);

б) если договор об обязательном пенсионном страховании заключен надлежащими сторонами в соответствии с законодательством РФ, ПФР обязан внести соответствующие изменения в единый реестр застрахованных лиц;

в) в случае если договор об обязательном пенсионном страховании заключен ненадлежащими сторонами и (или) заключен с нарушениями законодательства РФ, ПФР не вносит изменений в единый реестр застрахованных лиц и информирует об этом застрахованное лицо и НПФ не позднее 31 декабря текущего года.

Начиная 2022 г. страховые взносы на обязательное пенсионное страхование за указанный и последующие периоды перечисляются в ПФР без распределения взносов на финансирование страховой или накопительной части трудовой пенсии (НЧ трудовой пенсии). Такое правило содержится в Законе об обязательном пенсионном страховании (новая статья 22.2).

После поступления денежных средств в ПФР, пенсионный фонд самостоятельно перечисляет сумму страховых взносов, предназначенных на финансирование НЧ трудовой пенсии, на отдельный счет ПФР. Учет страховых взносов, поступивших на выплату НЧ трудовой пенсии, осуществляется на основании данных индивидуального (персонифицированного) учета в зависимости от того, какой вариант пенсионного обеспечения выбрало застрахованное лицо.

С 1 января 2022 г. застрахованные по обязательному пенсионному страхованию лица были вправе не позднее 31 декабря 2022 г. выбрать вариант осуществления своего пенсионного обеспечения – направить на финансирование накопительной части трудовой пенсии 6 % или 2 % тарифа страхового взноса.

Для того чтобы на финансирование НЧ трудовой пенсии приходилось 6 % тарифа, им нужно было обратиться в ПФР с заявлением:

– о переходе в НПФ, предварительно заключив договор об обязательном пенсионном страховании;

– выборе инвестиционного портфеля управляющей компании (УК);

– выборе расширенного инвестиционного портфеля государственной УК;

– выборе инвестиционного портфеля государственных ценных бумаг государственной УК.

В последних двух случаях застрахованное лицо вправе было выбрать вариант своего пенсионного обеспечения: направлять на финансирование НЧ трудовой пенсии 2 % или 6 % тарифа страхового взноса.

Для тех лиц, кто не сделает свой выбор, начиная с 2022 г. на финансирование НЧ их трудовой пенсии будет перечисляться 2 % тарифа страхового взноса. Оставшиеся 4 % будут направлены на финансирование страховой части трудовой пенсии.

С 1 января 2022 г. в связи с принятием Закона о страховых пенсиях и Закона о накопительной пенсии всё изменилось. Застрахованные лица 1967 года рождения и моложе до 31 декабря 2022 г. включительно должны решить, направлять на финансирование НЧ трудовой пенсии 6 % тарифа страховых взносов или отказаться от финансирования этой части трудовой пенсии. В случае отказа все 6 % будут направлены на финансирование страховой части трудовой пенсии.

Для того чтобы на финансирование НЧ трудовой пенсии перечислялось 6 % тарифа, необходимо обратиться в ПФР с заявлением:

– о переходе в НПФ, предварительно заключив договор об обязательном пенсионном страховании;

– выборе инвестиционного портфеля УК;

– выборе расширенного инвестиционного портфеля государственной УК;

– выборе инвестиционного портфеля государственных ценных бумаг государственной УК.

На финансирование НЧ трудовой пенсии лиц, обратившихся с заявлением, будет направляться 6 % тарифа страхового взноса, за исключением случая, если застрахованное лицо отказалось от финансирования указанной части трудовой пенсии.

Пока застрахованное лицо не сделает свой выбор (до 31 декабря 2022 г.), 6 % тарифа страхового взноса будут направляться на финансирование страховой части трудовой пенсии. Точно так же будет распределен тариф, если застрахованное лицо не реализует данное право до 31 декабря 2022 г. включительно.

Новый тариф страхового взноса начинает применяться только с 1 января года, следующего за годом подачи в ПФР заявления о своем выборе.

В отношении лиц, которые до 31 декабря 2022 г. (включительно) выбрали вариант пенсионного обеспечения, согласно которому на финансирование НЧ трудовой пенсии должно направляться 6 % тарифа страхового взноса, то для них будет действовать следующее правило. В 2022 году 6 % будут направляться на финансирование НЧ только в следующих случаях:

1) выбранный лицом негосударственный пенсионный фонд внесен в реестр участников системы гарантирования прав застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования РФ при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений»;

2) выбранная лицом УК, в том числе государственная, соответствует требованиям Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 111‑ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Если перечисленные условия не выполняются, то 6 % тарифа страхового взноса в 2022 г. будут направлены на финансирование страховой части трудовой пенсии. Это касается и тех лиц, которые при выборе расширенного инвестиционного портфеля государственной УК или инвестиционного портфеля государственных ценных бумаг государственной УК решили направить на финансирование накопительной части 2 % тарифа страхового взноса.

Лица 1967 года рождения и моложе, в отношении которых с 1 января 2022 г. впервые начисляются обязательные пенсионные взносы, вправе сделать выбор в пользу направления 6 % тарифа страхового взноса на фиксирование НЧ трудовой пенсии до 31 декабря года, в котором истекает пятилетний период с момента первого начисления пенсионных взносов. Если до этого момента данные лица не достигли 23 лет, то право выбора сохраняется за ними до 31 декабря года, в котором им исполнится такое количество лет.

НПФ несет перед застрахованными лицами следующие обязанности: 1) знакомить с правилами фонда и со всеми вносимыми в них изменениями и дополнениями; 2) осуществлять учет своих обязательств перед ними (в форме ведения пенсионных счетов НЧ трудовой пенсии), а также осуществлять учет средств пенсионных накоплений (имеется в виду совокупность средств, находящихся в собственности НПФ, предназначенных для исполнения обязательств НПФ перед застрахованными лицами в соответствии с договорами об обязательном пенсионном страховании); 3) направлять им ежегодно не позднее 1 июля информацию о состоянии их пенсионных счетов НЧ трудовой пенсии и информацию о результатах инвестирования средств пенсионных накоплений; 4) назначать и выплачивать НЧ трудовой пенсии; 5) осуществлять выплаты правопреемникам застрахованных лиц; 6) не принимать в одностороннем порядке решения, нарушающие их права.

Договор об обязательном пенсионном страховании вступает в силу со дня зачисления перечисленных предыдущим страховщиком средств пенсионных накоплений на счет нового страховщика. Одновременно страховщику должна передаваться информация о графике и об объемах поступления страховых взносов в пользу застрахованного лица за предыдущий период. Изменен данный договор может быть только в порядке, установленном типовым договором об обязательном пенсионном страховании.

Договор о данном страховании прекращается  в случае наступления одного из следующих событий (в зависимости от того, какое из них наступило ранее):

– заключения застрахованным лицом нового договора об обязательном пенсионном страховании (в этом случае средства пенсионных накоплений для финансирования НЧ трудовой пенсии подлежат передаче в НПФ, с которым застрахованным лицом заключен новый договор об обязательном пенсионном страховании);

– удовлетворения заявления застрахованного лица о переводе средств пенсионных накоплений в ПФР (средства пенсионных накоплений для финансирования НЧ трудовой пенсии подлежат передаче в орган ПФР);

– истечения трех месяцев со дня аннулирования лицензии на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию у НПФ, что может произойти по решению суда и в результате принятия решения уполномоченным федеральным органом о принудительной передаче средств пенсионных накоплений в ПФР;

– смерти застрахованного лица (в этом случае НПФ обязан выплатить правопреемникам умершего застрахованного лица сумму, эквивалентную сумме средств пенсионных накоплений, учтенной на счете НЧ трудовой пенсии на дату смерти застрахованного лица).

Все НПФ и УК руководствуются в своей деятельности также нормами Федерального закона «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику органов, осуществляющих пенсионное обеспечение в стране.

2. Какова структура органов, осуществляющих обязательное пенсионное страхование в России?

3. Каковы основные направления деятельности местных органов пенсионного обеспечения?

4. Для чего создана система индивидуального (персонифицированного) учета в области обязательного пенсионного страхования?

5. Каковы условия взаимодействия ПФР и негосударственных пенсионных фондов?

Глава 6

Государственная система пособий и компенсационных выплат, предоставляемых гражданам в порядке обязательного социального страхования (социальные страховые пособия) многообразна.

Обеспечение граждан социальными страховыми пособиями возложено на ФСС России и подведомственные ему органы.

Правовая регламентация деятельности ФСС России содержится в Постановлении Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. «О Фонде социального страхования Российской Федерации». Согласно Положению о Фонде социального страхования, фонд является учреждением при Правительстве РФ.

Основными задачами ФСС России является обеспечение выплат социальных страховых пособий: по временной нетрудоспособности; по беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком; пособия на погребение. ФСС России осуществляет оплату государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения (а при их отсутствии – медицинским организациям, в которых в установленном законодательством порядке размещен государственный и (или) муниципальный заказ) услуг по медицинской помощи, оказанной женщинам в период беременности, в период родов и в послеродовой период, а также по диспансерному наблюдению ребенка в течение первого года жизни, и по выдаче женщинам родовых сертификатов. Участвует в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования, а также по обеспечению финансовой устойчивости фонда.

Совместно с Минтрудсоцзащиты России и Минфином России Фонд разрабатывает предложения о размерах тарифов страховых платежей на обязательное социальное страхование.

Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении ФСС России, а также имущество, закрепленное за подведомственными фонду санаторно‑курортными учреждениями, являются федеральной собственностью.

Бюджет ФСС России и отчет о его исполнении утверждаются федеральным законом, а бюджеты региональных отделений фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением ФСС России утверждаются председателем фонда.

Средства ФСС России образуются за счет страховых взносов следующих категорий граждан: работодателей, независимо от их форм собственности; граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование; граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по социальному страхованию, при условии уплаты ими страховых взносов в ФСС России. Есть и другие источники средств фонда, а именно: доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады; добровольные взносы граждан и юридических лиц; ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях.

Источниками средств ФСС России являются также поступления, возмещаемые страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания; недоимки по обязательным платежам, суммам штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; возмещаемые фонду средства в результате исполнения регрессных требований к страхователям.

С 1 января 2001 г. ЕСН начислялся по тарифу, размер которого установлен частью второй Налогового кодекса РФ.

С 1 января 2001 г. по 2009 г. страховые платежи во все внебюджетные фонды социального страхования, в том числе и в ФСС России, вносились в составе единого социального налога (ЕСН), размер которого устанавливался Налоговым кодексом РФ. С 1 января 2022 г. произошел возврат к ранее существовавшим социальным страховым платежам – страховым взносам. Правовое регулирование таких страховых платежей осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2009 г. № 212‑ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования», а также принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

Средства ФСС России направляются:

– на выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, в связи с постановкой женщин на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком, а также на выплату социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;

– оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком‑инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет;

– оплату расходов на оздоровление детей‑сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в детских домах и школах‑интернатах, детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в период летних школьных каникул (стоимости путевок в загородные стационарные детские оздоровительные лагеря; стоимости набора продуктов питания в детских оздоровительных лагерях с дневным пребыванием, открытых в установленном порядке для детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, органами социальной защиты населения на базе учреждений социального обслуживания семьи и детей);

– оплату проезда к месту лечения и обратно и др.

В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» обеспечение пострадавших по данному виду страхования возложено на ФСС России[64].

Для покрытия расходов, связанных с обеспечением по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, все работодатели (юридические и физические лица), использующие труд наемных работников в рамках трудовых или гражданско‑правовых договоров, обязаны осуществлять такое страхование и вносить дополнительные страховые платежи в ФСС России по ежегодно утверждаемому законом страховому тарифу. Размер тарифа зависит от класса профессионального риска. Все отрасли (подотрасли) экономики дифференцируются по группам в зависимости от класса профессионального риска[65].

Существует 32 класса профессионального риска, каждый из которых соответствует определенному уровню производственного травматизма, профессиональному заболеванию и сумме расходов на обеспечение по страхованию, установленному в различных отраслях (подотраслях) экономики. 1‑й класс самый низший, в него включаются, в частности, учреждения народного образования. 32‑й класс самый высокий, к нему относится, в частности, такая сфера экономической деятельности, как добыча угля подземным способом. Соответственно распределяются и тарифы – от 0,2 до 8,5 %.

Для того чтобы заинтересовать работодателей в улучшении условий труда на своем производстве, постановлением Правительства РФ от 30 мая 2022 г. утверждены Правила установления страхователям скидок и надбавок к страховым тарифам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Этим актом регламентируются вопросы установления страхователям скидок и надбавок к страховым тарифам на данный вид страхования. Скидки и надбавки устанавливаются ФСС России на текущий год в пределах страховых взносов, предусмотренных соответствующим разделом доходной части бюджета фонда, утверждаемого федеральным законом. Максимальный размер скидки или надбавки не может превышать 40 % страхового тарифа, установленного страхователю.

В соответствии с целями и задачами, возложенными на ФСС России, его организационно‑управленческая структура выстроена по вертикальной иерархии в зависимости от объема выполняемых функций. На федеральном уровне руководство фондом осуществляет его председатель, назначаемый на эту должность Правительством РФ. В ведении председателя фонда находятся как центральный аппарат, так и нижестоящие исполнительные органы фонда.

В соответствии со спецификой деятельности фонда и в зависимости от объема выполняемых работ его центральный аппарат состоит из таких структурных подразделений, как департаменты, управления, отделы. Они осуществляют работу по основным направлениям деятельности фонда.

Наиболее значимыми направлениями деятельности ФСС России являются формирование бюджета, планово‑экономическая и контрольно‑ревизионная работа, ведение финансов, бухгалтерского учета и отчетности и др. Для облегчения этой трудоемкой работы осуществляется автоматизированная аналитическая обработка информации, которая обеспечивает контрольно‑ревизионную деятельность фонда и кординационно‑методологическую работу органов, входящих в структуру ФСС России.

Правовое обеспечение обязательного социального страхования является неотъемлемой частью деятельности ФСС России и включает следующие вопросы: а) применение законодательства о социальном страховании; б) правовое обеспечение бюджетной и финансовой политики фонда; в) развитие законодательства в сфере этого вида страхования; г) применение трудового законодательства и систематизация нормативных правовых актов и др.

На ФСС России возложено обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Непосредственную работу в фонде в данном направлении выполняет специально созданный для этого департамент организации страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. В силу специфичности данного вида страхования работники соответствующих структурных подразделений (отделов) департамента выполняют следующие виды работ: методология, анализ и координация деятельности нижестоящих органов фонда; экспертиза страховых случаев и разработка превентивных (предупредительных) мероприятий; работа с плательщиками страховых взносов на страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний. Эти же работники осуществляют назначение и выплату пособий в качестве возмещения причиненного здоровью вреда; работу с обращениями потерпевших в результате несчастных случаев и пр.

Необходимость внедрения в работу ФСС России и его органов современных электронных средств связи и обработки данных обусловила образование специального подразделения – департамента информационного обеспечения.

В структуру центрального аппарата ФСС России входят также управления: организационно‑кадровой работы; экспертизы нетрудоспособности и оздоровительно‑профилактической работы, включая организацию экспертизы нетрудоспособности, медико‑социальную и профессиональную реабилитацию; санаторно‑курортного обслуживания и оздоровления.

Помимо перечисленных подразделений имеются управление по связям с общественностью, юридический и международный отделы, отдел по реабилитационной работе, общий отдел, департамент имущества и хозяйственной деятельности фонда.

Структурные подразделения ФСС России осуществляют также организацию работы региональных отделений Фонда социального страхования РФ.

Оперативное управление средствами обязательного социального страхования, санаторно‑курортными учреждениями на территории субъектов Российской Федерации осуществляют отделения ФСС России (региональные отделения ФСС России).

Бюджеты региональных отделений ФСС России и отчеты о расходовании бюджетных средств после рассмотрения правлением ФСС России утверждаются председателем фонда.

Региональное отделение ФСС России является юридическим лицом, имеет гербовую печать со своим наименованием и штамп. Руководство региональными отделениями осуществляют управляющие, которые несут персональную ответственность за их работу.

Структура регионального отделения фонда в основном выглядит следующим образом: управляющий отделением и его заместители; отделы: финансов, бухгалтерского учета и отчетности; контрольно‑ревизионный; организационно‑кадровой работы; экспертизы нетрудоспособности и оздоровительно‑профилактической работы; правового обеспечения; информационно‑технический; планово‑экономический; страхования от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний; хозяйственного обеспечения и др. Наименования отделов отражают основные направления деятельности регионального отделения фонда.

В наиболее крупных субъектах Российской Федерации имеются филиалы или отделы регионального отделения фонда. Как правило, они создаются в промышленно развитых районах, удаленных от республиканских, областных (краевых) центров.

Рассмотренная организационная линейно‑функциональная структура регионального отделения (и ее вертикальная подчиненность вышестоящему – на федеральном уровне – ФСС России) представляется как наиболее рациональная. Вертикальная подчиненность обеспечивает эффективность управления, а также влияет на качественное развитие горизонтального взаимодействия (имеется в виду связь регионального отделения ФСС России с налоговыми, правоохранительными и иными органами на региональном уровне).

При постоянно изменяющихся объемах работы и условиях труда организационная структура регионального отделения фонда не может быть постоянной. Управляющий отделением может каждый год изменять структуру и штатную численность работников отделения.

При введении ЕСН в 2001 г. произошел переход к налоговому администрированию в отношении сбора платежей, поступающих во внебюджетные фонды. Это отразилось на взаимоотношениях регионального отделения фонда с налоговыми и иными органами. Вместо схемы взаимодействия «страхователь – страховщик» до 1 января 2022 г. действовала многоуровневая система связей регионального отделения фонда. Она выглядела так: страхователь (плательщик ЕСН) – органы налоговой службы – органы федерального казначейства – страховщик (органы ФСС России).

Теперь региональные отделения фонда проводят проверки правильности расходов страхователями средств самостоятельно, тесно взаимодействуя с налоговыми органами ФНС России в регионе.

Страхователи самостоятельно расходуют средства на цели социального страхования и уплачивают страховые взносы для зачисления в фонд за минусом произведенных расходов. Правильность их расходования продолжает контролировать контрольно‑ревизионная служба ФСС России путем проведения выездных и камеральных проверок страхователей.

В рамках взаимодействия региональные отделения фонда и территориальные налоговые органы в отдельных случаях готовят совместные документы по результатам проверок страхователей – плательщиков страховых взносов.

В соответствии с этими документами исполнительные органы ФСС России представляют территориальным органам ФНС России, например, решения о непринятии к зачету расходов, произведенных плательщиками с нарушением требований законодательных и иных нормативных правовых актов по обязательному социальному страхованию, и пр.

В отдаленных районах и крупных городах отдельных регионов страны некоторые функции ФСС России выполняет уполномоченный сотрудник отделения фонда (уполномоченный ФСС России).

Уполномоченный ФСС России является штатным работником регионального отделения и осуществляет свою деятельность в пределах прав, предоставленных ему распоряжением управляющего отделением. На уполномоченного ФСС России могут быть возложены следующие обязанности: регистрация, учет страхователей, выдача им регистрационного удостоверения (по установленной форме), подготовка и представление в региональное отделение фонда информации по всем категориям страхователей. На него может быть возложено обеспечение полноты и своевременности уплаты страхователями взносов на социальное страхование и других платежей во взаимодействии с органами налоговой службы, контроль за расходованием средств социального страхования.

Уполномоченный ФСС России проводит разъяснительную работу со страхователями и оказывает методическую помощь комиссиям (уполномоченным) по социальному страхованию в организациях.

ФСС России вправе осуществлять финансовое обеспечение оплаты стоимости путевок в санаторно‑курортные учреждения отдельным категориям граждан, имеющим право на получение государственной социальной помощи в виде соответствующей социальной услуги – инвалидам, детям‑инвалидам, участникам Великой Отечественной войны и др. Средства на оплату таких путевок перечисляются ФСС России в форме дополнительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Помимо этого ФСС России имеет право разрешать финансирование санаторно‑курортного лечения работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными производственными факторами, в пределах до 20 % сумм страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, начисленных работодателем за предшествующий год, за вычетом расходов на выплату обеспечения по указанному виду страхования в предшествующем году.

Деятельность по обеспечению граждан социальными страховыми пособиями в районах и крупных городах могут осуществлять филиалы или уполномоченные регионального отделения ФСС России (филиал ФСС России).

Филиал ФСС России является обособленным подразделением регионального отделения и действует на основании положения о филиале, утверждаемого управляющим региональным отделением фонда. Директор же филиала назначается на должность и освобождается от должности управляющим региональным отделением фонда и действует на основании его доверенности.

Положением о филиале может предусматриваться осуществление всех или части функций отделения ФСС России. Так, по поручению управляющего отделением фонда на филиал может быть возложена следующая работа со страхователями: их регистрация и выдача им удостоверения о регистрации по установленной форме; формирование банка данных по всем категориям страхователей; обеспечение полноты, своевременности уплаты ими взносов на социальное страхование и взаимодействие в этой работе с органами налоговой службы; установление для них нормативов расходов, необходимых для обеспечения государственных гарантий по обязательному страхованию работников. По финансовым вопросам филиал может осуществлять следующие функции:

– разработку проектов бюджета и сметы расходов на содержание филиала с учетом финансирования деятельности его структурных подразделений на очередной финансовый год;

– обеспечение исполнения доходной и расходной частей бюджета филиала;

– подготовку и представление на утверждение руководству отделения фонда отчета об исполнении бюджета и сметы расходов;

– осуществление аккумуляции страховых взносов и других платежей для создания резервов, принятие решений об использовании свободных денежных средств;

– производство расчетов со страхователями, органами фонда с иными организациями;

– инвестирование части временно свободных средств.

Филиалу может быть поручено осуществление отдельных контрольных функций, например, за правильным и рациональным расходованием средств социального страхования на предприятиях, в учреждениях и организациях, за соблюдением нормативных актов, регламентирующих порядок выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан. В отдельных случаях филиал может принимать решения о применении к страхователям финансовых санкций, в том числе о непринятии к зачету расходов по социальному страхованию, о списании средств в бесспорном порядке.

Филиал участвует в разработке и финансировании региональных и отраслевых программ охраны здоровья работников.

На филиалы возложена также работа с комиссиями (уполномоченными) по социальному страхованию, действующими на предприятиях.

Работники филиалов в установленные законодательством сроки рассматривают спорные вопросы между работниками и страхователями по обеспечению пособиями и другими социальными страховыми выплатами и принимают по ним решения.

Филиалы систематически обобщают предложения по совершенствованию социального страхования и представляют их вышестоящим органам ФСС России.

Филиалы в обязательном порядке регулярно информируют о своей деятельности и состоянии дел в сфере обязательного социального страхования в районе (городе) вышестоящие органы ФСС России, главу местной исполнительной власти, профсоюзные организации.

Руководство работой филиала осуществляет его директор. Он несет персональную ответственность за выполнение возложенных на филиал функций, распределяет обязанности между работниками филиала. На основании поручения вышестоящих органов ФСС России директор открывает (закрывает) счета филиала в банках, представляет вышестоящим органам на утверждение структуру, штатное расписание, смету расходов (включая фонды оплаты труда и др.) и отчет о ее исполнении; ведает кадровыми вопросами в филиале. В пределах своей компетенции директор принимает постановления, издает приказы и распоряжения, представляет интересы ФСС России в районе (городе).

Филиал не является юридическим лицом и распоряжается предоставленным ему имуществом в соответствии с правом оперативного управления. Филиал имеет печать и штамп с указанием наименования филиала отделения фонда.

Выплата социальных страховых пособий, оплата путевок работникам и членам их семей в санаторно‑курортные учреждения, финансирование других мероприятий по социальному страхованию в организациях осуществляется через бухгалтерию работодателя. Ответственность за правильность начисления и расходования средств социального страхования несет администрация страхователя в лице руководителя и главного бухгалтера.

Работу по обязательному социальному страхованию в организациях осуществляют комиссии или уполномоченные по социальному страхованию (комиссия, уполномоченный соцстраха).

Хотя комиссия соцстраха является общественным органом, она осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, российским законодательством, указами Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также нормативными актами и другими документами ФСС России. Таким образом воплощается в жизнь главный принцип обязательного социального страхования – участие застрахованных граждан в обязательном социальном страховании.

Комиссия соцстраха образуется в организациях и иных хозяйствующих субъектах (независимо от форм собственности), которые зарегистрированы в качестве страхователей в региональном отделении или филиале отделения ФСС России.

В организациях с численностью работников более 1000 человек, в которых есть структурные подразделения (например, цеха, отделы), могут создаваться цеховые комиссии соцстраха. В тех организациях, где число работников менее 100 человек, функции комиссии может выполнять уполномоченный соцстраха.

Члены комиссии соцстраха избираются из числа представителей администрации (например, из числа работников отдела кадров, бухгалтерии), профсоюза или трудового коллектива на общем собрании (конференции) организации. В аналогичном порядке избирается уполномоченный соцстраха.

Положение о комиссии (уполномоченном) по социальному страхованию разрабатывается на основании Типового положения о такой комиссии, утвержденного ФСС России 15 июля 1994 г., и утверждается на общем собрании (конференции) трудового коллектива организации. В положении о комиссии по социальному страхованию определяются число членов комиссии, норма представительства от администрации и профсоюзов (трудового коллектива), срок полномочий и порядок принятия решений комиссии, а также устанавливается порядок организации работы комиссии.

В необходимых случаях положением предусматривается создание комиссий в структурных подразделениях организации, в нем конкретизируются функции и обязанности комиссии, а также устанавливаются дополнительные льготы и гарантии для членов комиссии, в том числе по оплате их труда за счет средств предприятия.

Комиссия соцстраха в структурных подразделениях организации осуществляет свою деятельность на основании общего положения о комиссии соцстраха в организации. В последние годы во многих организациях комиссия по социальному страхованию (или уполномоченный комиссии соцстраха) участвует в пилотном проекте, проводимом местным органом (отделением, филиалом) ФСС РФ в отдельных регионах страны. Суть данного проекта заключается в следующем. Работник организации независимо от формы собственности как застрахованное лицо по окончании временной нетрудоспособности (в связи с болезнью, травмой, уходом за ребенком, беременностью и родами и в других случаях) оформленный надлежащим образом листок нетрудоспособности сдает не в свою организацию, а напрямую в местный орган ФСС РФ. Работник местного органа ФСС РФ принимает от работника данный листок нетрудоспособности и производит необходимый расчет и начисление соответствующего пособия. Сумма начисленного пособия по заявлению застрахованного лица перечисляется по его желанию либо на его счет в уполномоченном банке, либо денежным переводом через отделение почтовой связи по месту его жительства. В случае необходимости соответствующий работник местного органа ФСС РФ совместно с представителями комиссии соцстраха организации проверяет факт занятости работника в организации, обоснованность выдачи листка нетрудоспособности лечебным учреждением, начисление работодателем страховых взносов на данного работника и т. д.

Наряду с этим комиссия соцстраха обладает определенными правами: имеет право проверять правильность назначения и выплаты социальных страховых пособий; запрашивать материалы и сведения, необходимые для рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию комиссии, и выносить соответствующие решения; принимать участие в выяснении обстоятельств несчастных случаев на производстве, в быту, по пути на работу или с работы и др.; участвовать в проведении органами ФСС России ревизий (проверок) за правильным и рациональным расходованием средств социального страхования и пр.

На комиссию соцстраха возложены и обязанности: в случае выявления фактов нарушения законодательства о социальном страховании информировать администрацию организации и отделение (филиал) ФСС России; представлять материалы о своей работе по запросам отделения (филиала) ФСС России; представлять общему собранию и администрации отчет о своей деятельности не реже 1 раза в год и по истечении срока полномочий; рассматривать в 10‑дневный срок заявления (жалобы) работников организации по вопросам социального страхования.

Председатель комиссии избирается из числа членов комиссии большинством голосов.

Заседания комиссии соцстраха проводятся по мере необходимости, но не реже 1 раза в месяц. Решения комиссии (уполномоченного) по социальному страхованию оформляются протоколом.

Контроль за работой данной комиссии осуществляет отделение (филиал отделения) ФСС России.

Решения комиссии и уполномоченного соцстраха могут быть обжалованы в отделении (филиале) ФСС России.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику органов, осуществляющих обеспечение граждан социальными страховыми пособиями.

2. Перечислите основные направления деятельности ФСС России.

3. Расскажите об организации работы региональных органов ФСС России.

4. Перечислите основные функции органов ФСС России в районах (городах).

5. Какие органы осуществляют обеспечение граждан социальными страховыми пособиями в организациях, каковы их полномочия?

Глава 7

Органами государственной власти субъектов Российской Федерации, обладающими полномочиями в осуществлении государственной политики в сфере содействия занятости населения, являются:

– законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации;

– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, включая высших должностных лиц – глав субъектов Российской Федерации (президенты, губернаторы и др.);

– органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органы по труду, социальной защиты, образования, ПФР, ФСС России, фондов ОМС и др.).

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Законом «О занятости населения в Российской Федерации» законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации наделен определенными основными полномочиями. В их числе, например:

– осуществление контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных;

– психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; организация проведения оплачиваемых общественных работ; организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; социальная адаптация безработных граждан на рынке труда;

– проверка, выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения, привлечение лиц, нарушивших законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– обобщение практики применения законодательства о занятости населения и анализ причин его нарушения, а также подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства;

– реализация территориальных программ содействия занятости граждан, вероятность увольнения которых очень велика, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, и пр.

Одной из функций органов региональной исполнительной власти является координирование деятельности органов службы занятости населения, иных государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, профсоюзов и работодателей. С этой целью создаются координационные комитеты содействия занятости населения. По предложению и при участии Роструда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают меры по социальной защите граждан, нуждающихся в этом.

В случаях массового увольнения работников и в связи с трудностями в их дальнейшем трудоустройстве региональные органы исполнительной власти по предложению органов службы занятости населения, профсоюзных органов могут на срок до шести месяцев принимать иные решения по их социальной защите (например, на этот период ввести для увольняемых работников неполный рабочий день (смену) и (или) неполную рабочую неделю)[68]. При этом финансирование многих мероприятий осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации[69].

Непосредственную работу по материальному обеспечению безработных в субъектах РФ осуществляют территориальные органы Федеральной службы по труду и занятости. Таковыми являются управления Федеральной государственной службы занятости населения по субъектам Российской Федерации (управления ФСЗН, УФСЗН). Свою деятельность они осуществляют в соответствии с положением о территориальном управлении Федеральной государственной службы занятости населения, утверждаемым приказом Федеральной службы по труду и занятости.

Управление ФСЗН в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Минтрудсоцзащиты России, Положением о Федеральной службе по труду и занятости, правовыми актами Службы, а также своим положением.

Управление ФСЗН осуществляет свою деятельность непосредственно и через государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения) во взаимодействии с полномочным представителем Президента РФ в соответствующем федеральном округе, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Управление ФСЗН наделено соответствующими полномочиями на территории субъекта РФ[70]. К их числу относится, например:

– осуществление контрольных функций за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения и прохождением гражданами альтернативной гражданской службы и увольнением с нее;

– осуществление социальных выплат гражданам, признанным безработными[71];

– организация временного трудоустройства безработных граждан, в том числе в возрасте от 18 до 20 лет, из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые, несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет, в свободное от учебы время; социальной адаптации безработных граждан на рынке труда;

– осуществление реализации программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, вероятность увольнения которых велика, а также граждан, испытывающих трудности в поиске работы;

– осуществление функций распорядителя и получателя средств федерального бюджета в части реализации своих полномочий;

– организация работы и контроля деятельности центров занятости;

– представление в Роструд предложений о финансировании мероприятий по содействию занятости населения и социальной поддержке безработных граждан, альтернативной гражданской службе, содержанию УФСЗН и центров занятости и др.

Структура УФСЗН определяется возложенными на него задачами и основными направлениями деятельности. Например, в его составе могут быть образованы следующие подразделения (отделы, секторы): бухгалтерского учета и отчетности; финансовое подразделение; профориентации и профессионального обучения; трудоустройства и специальных программ; программ занятости и рынка труда; пособий и стипендий; по информационным технологиям и автоматизации; административно‑хозяйственный; по кадровым вопросам и др.

В своей деятельности УФСЗН также связано с иными органами федеральных министерств и ведомств, расположенных в том или ином субъекте Российской Федерации.

Непосредственную деятельность по содействию занятости населения в районах (городах) осуществляют государственные учреждения службы занятости, носящие разные наименования: центры, комитеты или управления, отделы или службы занятости населения (центры занятости населения).

Основными задачами центров занятости населения являются:

– оказание гражданам практической помощи в трудоустройстве, в том числе на основе реализации специальных программ для трудоустройства граждан, особо нуждающихся в социальной защите;

– организация профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки безработных граждан и высвобождаемых работников;

– обеспечение различных видов социальной поддержки граждан в случае безработицы.

Центры занятости населения строят свою работу на основе комплексных и целевых программ и выполняют следующие основные функции:

– разработка на основе анализа и прогноза социально‑экономического развития соответствующей территории предложений по формированию программ содействия занятости населения и их реализации;

– проведение консультаций по вопросам трудоустройства для высвобождаемых работников;

– учет и регистрация граждан, обращающихся в центр занятости населения в целях поиска подходящей работы, и их регистрация в качестве безработных. При этом центры занятости населения получают финансовые средства, выделяемые на эти цели из бюджетов вышестоящих организаций.

Важной функцией центров занятости населения также является проведение профессиональной ориентации, оказание психологической поддержки ищущим работу и безработным.

В сфере социальной поддержки безработных граждан и членов их семей центры занятости населения выплачивают пособия по безработице, стипендии и материальную помощь, направляют безработных лиц на пенсию, оформляемую досрочно.

Для решения своих задач центры занятости населения наделены соответствующими правами. Так, они могут получать от работодателей данные о наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей), о численности высвобождаемых лиц, принятых и уволенных работников; посещать организации независимо от их форм собственности для ознакомления с состоянием дел по профессиональной подготовке работников.

Как правило, услуги, связанные с содействием занятости граждан, предоставляются центрами занятости бесплатно.

Таким образом, содействие занятости населения осуществляется данными центрами разными способами, которые мы определяем как организационно‑правовые формы. Основных таких форм несколько. Назовем некоторые из них: трудоустройство безработных; оказываемая безработным социально‑психологическая помощь и поддержка; профессиональная ориентация; профессиональная подготовка; профессиональная переподготовка; повышение квалификации работников; организация и проведение общественных работ; содействие безработным в организации собственного дела.

Могут быть и другие формы содействия занятости населения, определяемые классифицирующими признаками в направлении деятельности центра занятости. Назовем эти классифицирующие признаки: субъектный состав, юридические факты, содержание правовых отношений, нормативные правовые акты.

Местный центр занятости населения предоставляет социальное обеспечение безработным гражданам в разных формах и видах. Наиболее распространенной является денежная форма: материальная помощь, пособие по безработице.

Материальная помощь может быть оказана в виде единовременных и ежемесячных денежных выплат – дотации на оплату жилья, коммунальных услуг, содержания в детском дошкольном учреждении, на оплату проезда на общественном транспорте, на оплату медицинских услуг и пр.

Пособие по безработице представляет собой денежную выплату, временно выплачиваемую органом занятости населения безработному гражданину взамен утраченного заработка (или иного дохода, связанного с трудом).

Прежде чем безработному будет выплачено пособие, центр занятости населения должен провести работу, состоящую из нескольких этапов. Это связано с тем, что отношения в сфере занятости регулируются нормами различных отраслей права – трудового, административного, гражданского, финансового, семейного, социального обеспечения.

Прежде всего гражданин должен быть признан безработным, т. е. иметь правовой статус безработного как специального (особого) субъекта отношений в области занятости населения. Безработным признается гражданин при соблюдении следующих шести обязательных условий:

а) он должен быть трудоспособным;

б) должен не иметь работы и заработка;

в) быть зарегистрированным в органах занятости населения в целях поиска подходящей работы[72];

г) находиться в поиске работы[73];

д) быть готовым приступить к работе;

е) если он не трудоустроен в течение 10 дней со дня регистрации в качестве безработного.

В совокупности все перечисленное представляет собой сложный фактический состав, на основе которого возникает правовой статус безработного.

При невозможности предоставления органами занятости населения подходящей работы гражданину в течение 10 дней со дня его регистрации он признается безработным в целях поиска подходящей работы с первого дня предъявления требуемых для этого документов.

Именно факт признания лица безработным и его регистрация в этом качестве является основанием для получения права на пособие по безработице.

Решение о назначении пособия по безработице принимается органом занятости населения одновременно с признанием лица безработным. Выплата пособия по безработице может быть приостановлена, а его размер уменьшен либо вовсе прекращен[74].

Органы местного самоуправления выполняют практически те же функции, что и центры занятости населения[75].

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику действующей в стране системы органов занятости населения.

2. Расскажите, как организована работа федеральных органов государственной власти по социальному обеспечению безработных граждан и членов их семей.

3. Назовите основные направления работы органов государственной власти по обеспечению безработных в субъектах Российской Федерации.

4. Укажите, каким образом осуществляется работа органов занятости населения по обеспечению безработных в районах (городах).

Глава 8

В Конституции РФ и в нормах международного права закреплено право каждого человека на жизнь, с которым связаны другие права, включая его право на охрану здоровья.

Охрана здоровья граждан представляет собой совокупность различных мер, предпринимаемых государством и направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья человека, на поддержание его долголетней и активной жизни, на предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья, поэтому медицинская помощь рассматривается как часть общей государственной системы охраны здоровья населения.

Право граждан на охрану здоровья гарантируется путем оказания гражданам бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях за счет средств государственного бюджета, страховых взносов и других поступлений, предусмотренных законодательством. Такую медицинскую помощь мы называем социальной медицинской помощью, этим отделив ее от платной медицинской помощи. Существуют различные виды бесплатной медицинской помощи:

1) первичная медико‑санитарная помощь; 2) скорая медицинская помощь; 3) специализированная медицинская помощь;

4) медико‑социальная помощь гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями; 5) медико‑социальная помощь гражданам, страдающим заболеваниями, представляющими опасность для окружающих[76].

Программа государственных гарантий оказания российским гражданам бесплатной медицинской помощи утверждается ежегодно постановлением Правительства РФ. В данном документе предусматривается предоставление бесплатной медицинской помощи и бесплатных лекарств в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования за счет средств бюджетов всех уровней, а также содержатся нормативы финансовых затрат и подушевые нормативы финансирования программы.

В соответствии с этой программой и методическими рекомендациями Минздравсоцразвития России и ФФОМС органы исполнительной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают свои территориальные программы. В них могут быть предусмотрены дополнительные гарантии (по объемам и видам) оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

Условия и порядок предоставления медицинской помощи населению закреплены, в частности в Правилах обязательного медицинского страхования граждан, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2022 г. № 158н.

Для некоторых категорий граждан предусмотрены дополнительные права в сфере охраны их здоровья, например, несовершеннолетние граждане имеют право на диспансерное наблюдение и бесплатное лечение в детской и подростковой службах здравоохранения.

Бесплатная медицинская помощь, оказываемая гражданам, финансируется, как отмечалось выше, за счет средств бюджетов различных уровней, обязательного медицинского страхования и других источников. За счет федерального бюджета предоставляются все виды медицинской помощи медицинскими учреждениями федерального значения согласно утверждаемому Минздравсоцразвития России перечню видов медицинской помощи.

За счет бюджетов субъектов Российской Федерации предоставляется: а) скорая медицинская помощь, оказываемая гражданам станциями (отделениями, пунктами) скорой медицинской помощи; б) амбулаторно‑поликлиническая; в) стационарная помощь. Помощь последних двух видов предоставляется в специализированных диспансерах, больницах (отделениях, кабинетах) при определенных заболеваниях, например туберкулезе, психических расстройствах и расстройствах поведения, которые перечислены в программе. Указанные виды помощи могут быть предоставлены также за счет бюджетов муниципальных образований.

За счет средств бюджетов всех уровней осуществляется льготное лекарственное обеспечение, финансирование некоторых видов медицинской помощи, оказываемой фельдшерско‑акушерскими пунктами, лепрозориями, домами ребенка и др.

Итак, система финансирования расходов на оказание медицинской помощи населению многоступенчата и довольно сложна. Объемы помощи, бесплатно предоставляемой гражданам субъекта Российской Федерации (региона), определяются в зависимости от нормативов объема лечебно‑профилактической помощи на 1000 человек. Эти нормативы рассчитываются отдельно по всем видам медицинской помощи. Финансовых средств, направляемых на оказание медицинской помощи населению из государственного бюджета, часто оказывается недостаточно. В целях пополнения данных финансовых ресурсов в начале 90‑х гг. прошлого века в России появился новый вид страхования – обязательное медицинское страхование.

С введением обязательного медицинского страхования была предпринята попытка создания дополнительного источника финансирования медицинской помощи гражданам. Но, несмотря на эти попытки, в целом общие затраты на охрану здоровья населения в последние годы не увеличились.

С принятием Закона РСФСР от 28 июня 1991 г. «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»[77] в стране впервые было введено медицинское страхование, которое осуществляется в двух видах – обязательном и добровольном.

Обязательное медицинское страхование (ОМС) является составной частью обязательного социального страхования. Оно призвано обеспечивать всем гражданам страны равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств ОМС в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.

Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение дополнительных медицинских и иных услуг сверх установленных программами ОМС.

Обязательное медицинское страхование в стране является всеобщим для населения страны. Оно осуществляется за счет двух основных финансовых источников. Первый источник – это ассигнования из государственного бюджета. Они предназначены главным образом на страхование неработающих и иных категорий граждан, определяемых законом. Вторым наиболее существенным финансовым источником этого вида страхования являются страховые платежи работодателей (всех форм собственности) за своих работников, а также платежи, осуществляемые гражданами, самостоятельно обеспечивающими себя работой.

Обязательное медицинское страхование осуществляется на основе договорных отношений между субъектами данного вида страхования. В качестве таких субъектов выступают: 1) застрахованные граждане (работающие и неработающие); 2) страхователи (работодатели, индивидуальные предприниматели и иные категории самозанятого населения), исполнительные органы субъектов РФ, местная администрация районов (городов), муниципальные органы;

3) страховщик (федеральный фонд ОМС). Участниками ОМС являются: территориальные фонды ОМС (ТФОМС); страховые медицинские организации (СМО); медицинские организации (МО). Страховая медицинская организация признается таковой, если она: 1) имеет специальную лицензию, дающую ей право осуществлять деятельность в сфере ОМС; 2) заключила соответствующие договоры в сфере ОМС; 3) включена в реестр СМО. Страховая медицинская организация может осуществлять отдельные полномочия страховщика, которые предусмотрены законодательством.

Медицинские организации (организации любой организационно‑правовой формы; индивидуальные предприниматели, занимающиеся частной медицинской практикой) допускаются к сфере ОМС при соблюдении ими двух главных условий: 1) наличие права на осуществление медицинской деятельности; 2) включение в реестр МО, осуществляющих деятельность в данном страховании.

Цель договора ОМС заключается в организации и финансировании предоставления застрахованным работающим гражданам медицинской помощи определенного объема и качества или иных услуг по программам ОМС.

Форма и содержание договора строго регламентированы (формализованы) законом. Стороны не могут ухудшить условия медицинского обеспечения, предписанные договором, – допускается только улучшение таких условий по отношению к застрахованным гражданам. Каждому российскому гражданину выдается документ – страховой медицинский полис.

Таким образом, Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании» определены правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения страны. Цель ОМС заключается в том, чтобы гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи и финансировать профилактические мероприятия.

В последние годы ПФР также финансирует дополнительные платежи на ОМС неработающих пенсионеров, получающих трудовую пенсию по старости[78]. Тем самым частично оплачиваются некоторые расходы на оказание медицинской помощи неработающим пенсионерам. Для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования созданы специальные органы – фонды ОМС. Финансовые средства таких фондов формируются за счет страховых платежей, которые с 1 января 2001 г. поступали от страхователей в составе ЕСН. Исчисление, уплата (перечисление) страховых взносов и их тарифы с 1 января 2022 г. регулируются Федеральным законом от 24 июля 2009 г. «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».

8.3. Организация работы федерального фонда обязательного медицинского страхования

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования – это самостоятельное некоммерческое учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с положениями Конституции РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, а также Уставом фонда[79].

Основными задачами ФФОМС являются: 1) обеспечение финансовой устойчивости системы ОМС и создание условий для выравнивания объема и повышения качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории страны в рамках базовой программы ОМС; 2) аккумулирование финансовых средств ФФОМС для обеспечения финансовой стабильности системы ОМС.

Финансовые средства ФФОМС образуются за счет следующих поступлений:

– страховых взносов хозяйствующих субъектов и иных организаций на ОМС;

– ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках ОМС;

– добровольных взносов юридических и физических лиц;

– доходов от использования временно свободных финансовых средств;

– нормированного страхового запаса ФФОМС;

– поступлений из иных источников, не запрещенных законодательством.

Имущество ФФОМС является федеральной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления. При этом фонд также вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. Доходы, полученные в результате осуществления такой деятельности, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении, а также имущество, приобретенное за счет этих доходов, в установленном порядке поступают в распоряжение фонда и направляются для реализации его уставных задач.

Управление ФФОМС осуществляется коллегиальным органом – правлением – и постоянно действующим исполнительным органом – председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ.

Правление ФФОМС утверждает перспективные планы работы фонда; рассматривает проекты его бюджета и отчеты об исполнении; утверждает годовые отчеты о результатах своей деятельности; принимает решения о внесении в установленном порядке предложений по определению норматива средств на содержание ФФОМС и рекомендаций по определению норматива средств на содержание территориальных фондов ОМС и страховых медицинских организаций, принимает решение о формировании ревизионной комиссии фонда.

Состав правления фонда утверждается Правительством РФ со сроком полномочий на три года.

Правление возглавляет председатель, которым по должности является министр здравоохранения и социального развития РФ. В состав правления входят также председатель фонда, представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представители страховых медицинских организаций, различных общественных объединений.

Председатель ФФОМС и его первый заместитель назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

Председатель ФФОМС, подотчетный правлению фонда, наделен следующими правомочиями: он распоряжается имуществом фонда и заключает различные договоры, в том числе трудовые; открывает расчетный и другие счета; утверждает по согласованию с правлением структуру, штатное расписание и смету расходов фонда; издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками фонда; по согласованию с правлением представляет в Минздравсоцразвития России проекты федеральных законов о бюджете фонда и его исполнении; по вопросам, относящимся к компетенции фонда, утверждает нормативно‑методические документы, обязательные для исполнения территориальными фондами ОМС и страховыми медицинскими организациями, входящими в систему обязательного медицинского страхования[80], и др.

Контроль за деятельностью фонда осуществляет ревизионная комиссия. Правление ФФОМС (по мере необходимости, но не реже 1 раза в год) назначает аудиторскую проверку деятельности фонда, осуществляемую специализированной организацией, имеющей на это лицензию. Отчет о результатах проверки представляется в Правительство РФ.

Практическую работу осуществляет председатель ФФОМС. В структуру ФФОМС входят департаменты, управления, отделы.

В зависимости от специфики и объема выполняемых работ каждое структурное подразделение осуществляет организацию работы по основным направлениям деятельности фонда.

Основные направления деятельности ФФОМС: формирование бюджета, планово‑экономическая и контрольно‑ревизионная работа, ведение финансов, бухгалтерского учета и отчетности, правовое обеспечение деятельности ФФОМС, организационно‑кадровая работа, международное сотрудничество, организация и обеспечение современных средств телекоммуникаций и автоматизации и др.

Для координации деятельности в области обязательного медицинского страхования и в соответствии с решением правления ФФОМС в каждом федеральном округе страны введена должность представителя ФФОМС[81].

Для выполнения своих задач ТФОМС может создавать в районах и городах филиалы, отделы, отделения (местные органы ТФОМС). Они осуществляют свою деятельность в соответствии с положением о них, которое утверждается директором ТФОМС.

Местные органы ТФОМС могут быть наделены соответствующими правомочиями по осуществлению ОМС на территории района (города). Так, работники этих органов осуществляют регистрацию застрахованных лиц и выдачу им полисов ОМС; составление статистических данных, необходимых для ОМС; отчисление финансовых средств в соответствующие организации; сбор и анализ информации о стоимости медицинской помощи; взаимодействие с участниками ОМС и другими сторонами.

Наиболее тесно местные органы ТФОМС сотрудничают с лечебно‑профилактическими учреждениями здравоохранения и страховыми медицинскими организациями (СМО) в тех регионах, в которых они есть.

Порядок взаимоотношений местных органов ТФОМС с лечебно‑профилактическими учреждениями и характер их сотрудничества аналогичен тому, какой существует на региональном уровне.

Страховые медицинские организации (СМО) осуществляют свою деятельность на основании лицензии, выдаваемой в установленном порядке[82]. СМО могут одновременно проводить обязательное и добровольное медицинское страхование, но не вправе осуществлять иные виды страховой деятельности. На право заниматься каждым видом медицинского страхования выдается отдельная лицензия.

Основной задачей СМО, осуществляющих обязательное медицинское страхование, является проведение данного страхования путем оплаты медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с территориальной программой ОМС и договорами ОМС, путем осуществления контроля за объемом и качеством медицинских услуг.

Наряду с этим СМО имеют право: а) свободно выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам ОМС; б) участвовать в аккредитации медицинских учреждений; в) принимать участие в определении тарифов на медицинские услуги; г) предъявлять в судебном порядке иски медицинскому учреждению и (или) медицинскому работнику на материальное возмещение физического либо морального ущерба, причиненного по их вине застрахованному лицу, и др.

В то же время на СМО возложены и соответствующие обязанности: осуществление деятельности по ОМС на некоммерческой основе; заключение договоров с медицинскими учреждениями на оказание медицинской помощи застрахованным лицам по ОМС; создание в установленном порядке страховых резервов; защита интересов застрахованных лиц.

Страховые медицинские организации не имеют права отказать страхователю в заключении договора об обязательном медицинском страховании, который соответствует действующим условиям страхования.

Страховые платежи по ОМС, поступившие от ТФОМС (или по его поручению от филиала), в соответствии с заключенными страховой медицинской организацией договорами используются на оплату медицинских услуг, на расходы по ведению дела по ОМС, на формирование резервов и оплату труда работников, занятых в обязательном медицинском страховании.

СМО могут формировать страховые резервы по ОМС. Такие резервы складываются из полученных страховых платежей в порядке и на условиях, устанавливаемых ТФОМС. Резервы, создаваемые в СМО, не подлежат изъятию в пользу того или иного бюджета.

СМО обязаны предоставлять страхователям возможность осуществления контроля за выполнением условий договора ОМС.

По запросу органа государственного управления и страхователя СМО должны представлять информацию о выполнении условий договора ОМС и соответствия их деятельности территориальной программе ОМС.

Показатели и формы отчетности по обязательному медицинскому страхованию для СМО разрабатываются ФФОМС по согласованию с Минфином России и федеральными органами статистики. Таким образом, СМО являются своеобразным посредником между всеми участниками отношений по обязательному медицинскому страхованию.

Контрольные вопросы и задания

1. Дайте общую характеристику государственной системы охраны здоровья населения и медицинской помощи гражданам.

2. Раскройте основную цель деятельности ФФОМС.

3. Каковы основные направления деятельности ТФОМС?

4. Назовите, какие органы осуществляют функции обязательного медицинского страхования на местном уровне.

4. Назовите, какие органы осуществляют функции обязательного медицинского страхования на местном уровне.

Приложение