Наталья аверьянова — земельное право в вопросах и ответах. учебное пособие
ВВЕДЕНИЕ
Земельное право – это самостоятельная отрасль российского права. Ее выделение в системе права обусловлено особым предметом и объектом правового регулирования. Земельные отношения возникают по поводу использования и охраны очень специфического объекта – земли. Земля – это базис любой жизнедеятельности, особый стратегический ресурс государства. Поэтому земельный вопрос является одним из важнейших, а нормальное правовое регулирование отношений по использованию и охране земель – это одно из условий экономической, правовой и даже политической стабильности в государстве.
В России, несмотря на то, что земельная реформа осуществляется уже более двадцати лет, земельное законодательство находится еще на стадии становления. Принятые за это время основные земельные законы являются одними из наиболее часто изменяемых. Это, несомненно, негативно отражается на правоприменительном процессе, так как за постоянными законодательными изменениями не успевает сложиться судебная практика, не говоря уже о том, что большинство граждан не знают о своих правомочиях в области владения, пользования и распоряжения землей.
Сегодня, осознавая немалую важность регулируемых отношений, в российских вузах к учебной дисциплине и отрасли науки «Земельное право» все больше проявляется интерес как к перспективному направлению правовых знаний. Несмотря на это, ощущается острая нехватка специалистов в области земельного права, которую также отчасти можно оправдать многообразием, сложностью, а порой и запутанностью земельного законодательства.
ВОПРОС 1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, МЕТОД, СИСТЕМА ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Земельное право – это система норм, регулирующих земельные отношения. Таким образом, предметом земельного права выступают земельные отношения, то есть отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации.
Земельные отношения возникают по поводу очень специфического объекта – земли. Земля – это базис любой жизнедеятельности, особый стратегический ресурс государства. Именно поэтому нельзя отождествлять данный объект с другими вещами, а необходимо его выделение из всех существующих объектов правоотношений, закрепление специальных правил по его использованию и охране. Этому и способствует «Земельное право России».
Земельное право обладает собственными методами правового регулирования. Для земельного права характерны два основных метода:
Императивный метод, устанавливающий обязательные для исполнения предписания и не оставляющий субъектам возможности выбора поведения (например, положения, устанавливающие правило о целевом использовании земли);
Диспозитивный метод, представляющий участникам экологических отношений самим выбирать возможность поведения в рамках закона (например, отношения по распоряжению принадлежащим собственнику земельным участком).
Система земельного права. Учебный курс «Земельное право» состоит из двух частей: Общей и Особенной. Структура учебной дисциплины обусловлена структурой главного источника земельного права – Земельного кодекса РФ. В Общей части изучаются такие институты земельного права, как предмет, метод, принципы, нормы, источники земельного права, право собственности и иные вещные права на землю, сделки с землей, управление земельными отношениями, охрана земли, ответственность за совершение земельного правонарушения и другие.
В Особенной части изучается правовой режим использования и охраны отдельных категорий земельных участков: земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов и других.
ВОПРОС 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА С ДРУГИМИ ОТРАСЛЯМИ ПРАВА
Земельное право не может быть полностью обособлено в системе права, и поэтому происходит определенное взаимодействие с другими отраслями российского права. Наиболее тесно оно соприкасается с:
A) с гражданским правом. Так как земля является недвижимым имуществом и объектом гражданского оборота, то имущественные земельные отношения (право собственности, сделки с землей и др.) в той или иной мере регулируются гражданским законодательством, поскольку именно оно регулирует имущественные отношения. Об этом также говорит п. 3. ст. 3 Земельного кодекса РФ. Однако нельзя утверждать, что имущественные земельные отношения – это исключительно предмет гражданского права. Ведь гражданское право устанавливает правила относительно всех вещей без учета их особенностей. Земля же, как уже отмечалось, – специфический объект, и регулирование любых отношений по владению, пользованию и распоряжению должно быть подчинено особым правилам, установить которые – задача именно земельного законодательства. Таким образом, имущественные земельные отношения регулируются совместно нормами гражданского и земельного права, при этом гражданское право устанавливает общие положения, а земельное право особенности, связанные со специальным объектом, каковым является земельный участок.
Б) с административным правом. Эта связь проявляется в том, что в земельном праве большую роль играет институт государственного управления земельными отношениями. Государственное управление – это сфера регулирования административного права. Земельное право заимствует из административного систему органов государственной власти, прежде всего исполнительной, которые осуществляют управление земельными отношениями, а также закрепляет специфические виды такого управления (кадастр, землеустройство и др.).
B) с природоресурсными отраслями права (водным, горным, лесным и другими). Эта связь очевидна, так как сами природные ресурсы тесно связаны с землей. Многие положения природоресурсных отраслей пересекаются с нормами земельного права, дополняя и конкретизируя друг друга.
Кроме того, при совершении правонарушения, объектом которого выступают земельные отношения, вступают в действие нормы трудового, гражданского, административного или уголовного права соответственно, которые вкупе с земельным законодательством регулируют порядок наложения ответственности на лицо, виновное в совершении земельного правонарушения.
ВОПРОС 3. ИСТОЧНИКИ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА
Под источниками земельного права понимаются нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации.
Все источники земельного права условно можно разделить на следующие группы:
Конституция Российской Федерации – главный источник земельного права. В Основном законе сформулировано несколько положений, касающихся земельных отношений. Так, в ст. 9 закреплено положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма-принцип является основополагающей для всего земельного права. То есть Конституция выделяет особый объект – землю, таким образом, давая законодателю установку на закрепление в нормативных актах особых правил для ее использования и охраны. Пункт 2 ст. 9 Конституции РФ, содержит принцип, устанавливающий и гарантирующий многообразие форм собственности на землю. Отмечается, что земля и другие природные ресурсы могут находится в государственной, муниципальной, частной и иных формах ст. 36 Конституции определяет, что собственник вправе свободно владеть, пользоваться и распоряжаться землей и другими природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушают прав и законных интересов иных лиц. Таким образом, Конституция определила главное направление земельного законодательства – природоохранное, таким образом, закрепив «принцип приоритета природоохранных норм при регулировании земельных отношений».
Немаловажное значение для земельного права имеет ст. 72 Конституции РФ, закрепляющая, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. «в» ч. 1), а также само земельное законодательство п. «к» ч. 1 находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Таким образом, Конституция РФ предоставляет возможность регионам самим регулировать те земельные отношения, которые объективно являются особенными для той или иной территории. Данное положение является очень позитивным, так как земельные отношения по своей природе неразрывно связаны с местностью, на которой расположены земельные участки.
Вторая группа источников земельного права – федеральные законы, основным из которых является Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. Принятие Земельного кодекса РФ – важнейшее достижение земельной реформы. Именно после его принятия земельное законодательство стало более или менее упорядоченным, систематизированным. Само принятие Земельного кодекса далось законодателю нелегко (он был принят лишь спустя более десятка лет с начала проведения земельной реформы). Такая ситуация сложилась из-за ряда причин, в том числе сложности земельного вопроса, вызывающего бурный общественный резонанс. В Земельном кодексе РФ содержатся общие положения земельного права, на его основе принимаются другие федеральные земельные законы, среди которых можно назвать:
§
Федеральный закон от 18.06.2001 «О землеустройстве»;
Федеральный закон от 21.12.2004 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую»;
Федеральный закон от 25.10.2001 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;
Федеральный закон от 10.01.1996 «О мелиорации земель»,
Федеральный закон от 24.07.2002 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другие.
Источниками земельного права можно также считать следующие федеральные законы, имеющие иной предмет правового регулирования, но тем не менее, касающиеся земельных отношений: Федеральный закон от 24.07.2007 «О государственном кадастре недвижимости», Федеральный закон от 21.07.1997 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002, Федеральный закон «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003, Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.06.2003 и другие.
Наиболее многочисленная группа источников земельного права – это подзаконные нормативные правовые акты органов исполнительной власти: Указы и Распоряжения Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты (Приказы, Инструкции Министерств). Они направлены на реализацию положений законов.
Самую обширную группу источников земельного права составляет земельное законодательство субъектов Российской Федерации. Сегодня субъекты Российской Федерации активно формируют собственную законодательную базу, регулирующую земельные отношения, а в некоторых случаях федеральные законы обязывают субъектов регулировать те или иные вопросы и таких вопросов немало.
Однако важное правило закреплено в ч. 5 ст. 76 Конституции РФ: законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. По правилам законотворческой техники законодательство субъектов РФ также не должно повторять нормы федеральных законов, а регулировать лишь те отношения, которые являются специфическими для их региона.
ВОПРОС 4. ПРИНЦИПЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Принципы земельного законодательства – это главные законодательные положения, на основе которых строится правовое регулирование земельных отношений.
Принципы земельного законодательства сформулированы в Конституции Российской Федерации, ст. 1 Земельного кодекса РФ и других актах.
Среди основных принципов можно назвать:
Учет значения земли как основы жизни и деятельности народов России. Земля в земельном праве выступает в нескольких значениях: как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как базис жизнедеятельности человека, как объект права собственности и недвижимое имущество.
Приоритет природоохранных норм перед имущественными при регулировании земельных отношений. Данный принцип означает, что использование земли возможно при строгом соблюдении всех природоохранных норм и, что если в процессе такого использования земле как природному объекту наносится вред, такое использование недопустимо.
Деление всех земель в России по целевому назначению на категории. Означает, что использование земель носит строго целевой характер. Назначение использования земель определяется в соответствии с категорией, исчерпывающей перечень которых установлен ст. 7 Земельного кодекса РФ.
Приоритет земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых территорий и объектов перед иными категориями земель. Данный принцип означает, что земли данных категорий рассматриваются в большей степени как особой стратегический ресурс государства, и их перевод в земли иных категорий законом либо запрещен либо существенно ограничен.
Платность использования земли. Любое использование земли в России является платным.
Единство судьбы земельного участка и строения, которое на нем располагается. Данный принцип означает, что нельзя определить юридическую судьбу (например, продать, подарить) отдельно земельный участок и тот объект недвижимости, который на нем расположен отдельно друг от друга.
Участие граждан и общественных организаций в принятии решений органами власти в рамках регулирования земельных отношений.
ВОПРОС 5. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВООТНОШЕНИЕ И ЕГО СОСТАВ
Земельные правоотношения – это общественные отношения, возникающие в процессе использования и охраны земли в Российской Федерации.
Как и любые правоотношения, земельные имеют свой состав, в который традиционно входят: объект, субъект и содержание.
Объект земельного правоотношения – это то, по поводу чего участники вступают в него. Такие объекты перечислены в ст. 6 Земельного кодекса РФ. Таковыми являются:
1) земля как природный объект и природный ресурс;
2) земельные участки;
3) части земельных участков.
Определение земельного участка, а также порядок образования земельных участков определены в главе 1.1 Земельного кодекса РФ. Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.
Итак, земельный участок – это объект общественных отношений, который имеет индивидуальные характеристики, позволяющие его идентифицировать. Такими характеристиками являются: местоположение (адрес) земельного участка, его площадь, целевое назначение и разрешенное использование, кадастровый номер и другие.
Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
Земельное законодательство устанавливает определенные требования к размеру земельных участков. Как правило, федеральное законодательство устанавливает для субъектов Российской Федерации обязанность принимать законы, закрепляющие минимальные и максимальные размеры земельных участков разных категорий, расположенных на их территории.
Понятие части земельного участка Земельный кодекс не дает. Можно предположить, что здесь законодатель имеет виду часть, выделенную в натуре на местности, то есть реальную долю земельного участка.
Все земельные участки в Российской Федерации в соответствие со своим целевым назначением разделяются на категории. Категория земель – это важнейшее понятие земельного права. Именно в соответствие с категорий формируется статус всех земельных участков и определятся их целевое назначение. Близкое к «категории земель» понятие «разрешенное использование земельных участков». Но это понятие более узкое. Оно определяет конкретный вид использования участка в рамках целевого назначения (например, в населенных пунктах: для строительства жилых домов, административных зданий и др.). То есть видов разрешенного использования гораздо больше, чем категорий и устанавливаются они, в основном, градостроительным законодательством.
Исчерпывающий перечень категорий земель установлен ст. 7 Земельного кодекса РФ. Таких категорий 7:
1) земли сельскохозяйственного назначения;
2) земли населенных пунктов;
3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
4) земли особо охраняемых территорий и объектов;
5) земли лесного фонда;
6) земли водного фонда;
7) земли запаса.
Перевод земель из одной категории в другую – сложный процесс, протекающий по правилам, установленным Земельным кодексом РФ и ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данные нормативные акты устанавливают основания, порядок такого перевода, а также особенности перевода отдельных категорий земель.
1. Решения о переводе земель из одной категории в другую принимают, в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности – Правительство Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения – органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
– земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
§
1. Решения о переводе земель из одной категории в другую принимают, в отношении:
1) земель, находящихся в федеральной собственности – Правительство Российской Федерации;
2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения – органами местного самоуправления;
4) земель, находящихся в частной собственности:
– земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
– земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.
Основные особенности перевода земель из одной категории в другую касаются земель сельскохозяйственного назначения, земель особо охраняемых территорий, земель лесного и водного фондов.
Субъекты земельного правоотношения – это лица, являющиеся его участниками. В земельном правоотношении как минимум два участника.
Итак, участниками земельных правоотношений являются:
Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации). В правоотношениях от их имени выступают уполномоченные государственные органы.
Муниципальные образования. От их имени в земельных правоотношениях выступают органы местного самоуправления. Они наделены законодательством земельной собственностью, потому чаще всего выступают в имущественных земельных правоотношения, как собственники, управляющие своим имуществом. Они также могут осуществлять и публичную функцию, то есть управлять земельными отношениями на своей территории в интересах местного населения.
Граждане и юридические лица. Возможность становиться участниками земельных отношений обусловлена их правоспособностью. Дееспособные граждане могут быть участниками любых земельных отношений, недееспособные – лишь некоторых. Особенности участия юридических лиц в таких правоотношениях во многом зависят также их организационно-правовой формы.
Земельный кодекс Российской Федерации разделяет участников земельных отношений в зависимости от существующего у них вещного права на землю. В ст. 5 Кодекса он называет:
– собственниками, лиц, которым земельный участок принадлежит на праве собственности (ими могут выступать в том числе и муниципальные образования и государство);
– землепользователями, лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;
– землевладельцами – лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
– арендаторами земельных участков – лиц, владеющих и пользующихся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
– обладателями сервитута – лиц, имеющих право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
Следующий элемент земельного правоотношения – это его содержание, то есть права и обязанности сторон правоотношения. Набор прав и обязанностей у сторон правоотношения зависят от существа правоотношения, а также от статуса стороны правоотношения. Наиболее распространенными являются имущественные земельные отношения, то есть отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Так собственники, землевладельцы, землепользователи, а также арендаторы земельных участков (если договором аренды не предусмотрено иное) имеют право:
1) использовать для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые;
2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;
3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;
4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.
ВОПРОС 6. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Содержание права собственности определено в ст. 209 Гражданского кодекса РФ. Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
Владение – это юридически обеспеченная возможность хозяйственного господства собственника над вещью. Пользование – это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления. Распоряжение – это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещь.
ВОПРОС 7. ФОРМЫ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Конституция РФ закрепила многообразие форм собственности на землю и иные природные ресурсы. Это означает, что земля и иные природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной и частной собственности на землю.
Государственная собственность на землю. В соответствии с п. 1 ст. 16 Земельного кодекса РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Таким образом, не бывает бесхозяйных земельных участков.
Государственная собственность на землю разделяется на федеральную собственность (общегосударственную) и собственность субъектов Российской Федерации.
Однако разнообразие форм публичной собственности на землю, породило ситуацию, когда неопределенно к какому виду публичной собственности относиться тот или иной земельный участок. Процесс отнесения земель к тому или иному виду публичной собственности: собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации и собственности муниципальных образований называется разграничение государственной собственности на землю. Это очень сложный вопрос и так как большинство земель сегодня продолжают оставаться в государственной собственности, то этот процесс окончательно завершиться не скоро.
Сегодня правила отнесения земельных участков к тому или иному виду публичной собственности установлены ст. 31 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», к федеральной, региональной и муниципальной собственности соответственно относятся:
– земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
– земельные участки, предоставленные органам государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям и организациям, созданным соответственно федеральными, региональными органами власти, местного самоуправления;
– а также по иным основаниям.
Между тем функции собственников земельных участков, на которых такие объекты не располагаются и собственность на которые не разграничена, осуществляют органы местного самоуправления.
Итак, согласно ст. 17 Земельного кодекса РФ, в федеральной собственности находятся земельные участки:
– которые признаны таковыми федеральными законами (например, Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» устанавливает, что земельные участки, занятые органами ФСБ, являются федеральной собственностью);
– право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
– которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.
Те же основания предусмотрены для отнесения земельных участков к собственности субъектов Российской Федерации.
Муниципальная собственность. Статья 19 Земельного кодекса РФ установила, что в муниципальной собственности находятся земельные участки: